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全国人大常委会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会:
  开展立法后评估工作,是全国人大常委会加强和改进立法工作,提高立法质量,确保法律有效实施的一个新举措。法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会和科技部、农业部等部门、单位的积极支持和配合下,按照全国人大常委会2010年工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署,进行了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。现将有关情况报告如下:
  一、深入研究,有针对性地选择拟评估的法律制度
  按照吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的常委会工作报告中提出的“结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题,有针对性地选择一到两件事关群众切身利益的法律,开展立法后评估试点工作”的要求,经过反复研究,确定了选择评估对象的工作思路:一是围绕社会发展关键问题选择具有关键意义的法律制度;二是突出重点,注重现实性和可操作性;三是评估指标能够量化,以区别于执法检查和其他形式的法律监督。结合常委会监督工作计划有关科学技术进步法执法检查的安排,从2010年3月份开始,先后两次组织召开有17个地方人大、国务院有关部门以及部分国内外专家参加的立法后评估研讨会,派人参加路甬祥、陈至立副委员长率领的科学技术进步法执法检查组的活动并开展试调研工作,与科技部、农业部等单位反复进行沟通协商,最后确定对科学技术进步法第二十条关于财政性资金科技项目知识产权归属和使用、第三十三条关于鼓励企业增加研发投入两项制度,农业机械化促进法第二十一条关于鼓励农业机械跨区域作业服务、第二十七条关于对农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械给予补贴、第二十八条关于对农业机械生产作业用燃油安排财政补贴三项制度进行评估。这几项制度的实施,事关结构调整与经济转型的国家战略,具有一定的典型意义。根据各方面的意见,我们起草了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估工作方案。经常委会领导批准后,我们立即按照评估工作方案开展相关工作。
  二、精心组织,严格按照立法评估的标准和程序开展工作
  立法后评估是检验和提高立法质量,完善法律实施机制的一个重要方式。根据评估工作的实际情况,采取两种组织形式开展工作:一是成立科学技术进步法有关制度立法后评估领导小组和工作小组,组织实施评估工作;二是法工委和农业部直接组织实施农业机械化促进法有关制度的评估工作。通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方法对法律的实施绩效进行分析,评价法律制度和措施的设计是否合理,是否可行,是否有针对性,全面准确地把握法律运行中的问题,对于完善法律和法律实施机制具有重要意义。
  按照后评估工作方案,我们主要从以下几方面开展工作:一是文献研究。通过查阅和研究立法档案资料,多渠道收集相关资料,梳理有关制度的立法背景和立法宗旨,把握立法原意。二是问卷调查。针对不同调查对象,分别设计了科学技术进步法四份调查问卷和农业机械化促进法三份调查问卷。科学技术进步法四份调查问卷同时在全国人大、科技部、教育部、中科院、中国科协的网站上发布。科技部、教育部、中科院、中国科协、国资委、工信部等单位分别向本系统发出通知,组织实施这项活动,新华社向社会发布了立法后评估工作的消息。问卷调查活动历时近 3个月,科学技术进步法共回收问卷10494份,其中有效问卷10386份,有效问卷回收比例为 98.97%。农业机械化促进法三份调查问卷由农业部、中国农业机械化协会、中国农业机械化信息网分别发函或者在网上发布问卷,组织农机户、农机企业、从事相关工作人员和公众填写,共收到有效反馈6358份。三是实地调研。法工委工作人员会同科技部有关人员组成5个小组,根据经济发展程度和科研资源分布情况,分赴江苏、浙江、青海、甘肃、吉林、黑龙江、四川、广东、北京等9个地方进行实地调研,召开了 18场专题座谈会,深入10多家企业,广泛听取地方科技、财政、教育、知识产权、税务等部门、单位和科研人员的意见和建议,参加座谈会的基层科研单位近200家。农业机械化促进法评估中,法工委与农业部组织了2个调研组,分赴山西、江苏等地进行实地调研,召开了4次专题座谈会,深入3家企业、5家农机合作社、1家农机大户开展实地考察,听取地方农机管理部门、农机企业、农机合作社、农机大户的意见和建议。调研结束后写出了11份专题调研报告。
  三、科学分析,形成评估报告
  问卷调查、实地调研等数据收集工作结束后,我们会同有关方面及时开展数据的汇总、处理和分析,分别起草了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估报告。其中,科学技术进步法有关制度立法后评估工作形成了三个层次的评估报告稿:一是评估总报告,二是专题评估报告,三是评估支撑报告。2011年1月 26日,召开了科学技术进步法有关制度立法后评估工作领导小组会议,对评估报告稿进行了认真讨论和研究。此后,法工委通过召开座谈会、书面征求意见等形式,多次征求全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会以及科技部、农业部、国家发展和改革委员会、教育部、财政部、国家税务总局、国务院法制办公室等有关部门和单位的意见,提出了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告。
  评估表明,科学技术进步法规定的两项制度和农业机械化促进法规定的三项制度立法意图明确,条款设计合理、可行,很有必要,对于鼓励自主创新,增强科技创新能力,促进科技进步,以及完善促进农业机械化的扶持政策,促进农业机械化和农业现代化的发展,起到了积极的作用,实施的总体效果是好的。同时,评估也发现,两部法律有关制度在实施过程中不同程度地存在配套措施与工作机制不够完善,执行力度有待进一步加强等问题。如科学技术进步法第三十三条规定的企业研究开发费用加计扣除制度存在研究开发费用归集难、享受加计扣除制度优惠的企业数量偏少的问题;再如,农业机械化促进法第二十一条规定国家鼓励跨行政区域开展农业机械作业服务,但是跨行政区域开展农业机械作业服务政策实施力度有限,存在对一些农业机械仍收取过路过桥费和加油难问题。建议抓紧制定和完善相关配套措施,建立健全相关工作机制,加强法律实施的监督,加强宣传和培训力度,推动法律制度更好地贯彻实施。
  四、总结经验,稳步开展立法后评估工作
  通过科学技术进步法两项制度和农业机械化促进法三项制度的立法后评估试点工作,我们有以下几点认识和体会:
  一是,开展立法后评估工作的目的是科学客观地评价法律制度。对实施一段时间的法律制度进行评估,对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价,为修改完善法律、改进立法工作提供参考依据,有利于进一步加强和改进立法工作,不断提高立法质量,促进法律制度的有效实施。
  二是,开展立法后评估工作的方法应当科学规范。对法律制度进行评估,需要按照一定的原则、程序进行,通过问卷调查、实地调研等多种方式收集相关信息,对评估指标进行量化处理,注重定性分析与定量分析相结合,确保各类信息与资料的真实性与客观性,准确反映法律制度的实施情况,为形成科学的评估结论提供扎实可靠的依据。
  三是,开展立法后评估工作需要各方面协作配合,引导公众广泛参与。立法后评估工作涉及评估对象的选择、调查问卷的设计与组织填写、实地调研、评估数据的分析、评估报告的起草等大量工作,除了发挥立法机关的主导作用外,还需要调动各方面的积极性,发挥法律实施主管机关、地方人大以及相关专业机构的作用,取得支持和配合,协同一致地做好评估工作。同时,通过各种形式和途径,引导公众广泛参与,了解社会公众对法律制度的认知度、满意度以及相关的意见、建议。
  四是,开展立法后评估工作应当注重实效。评估工作应当围绕党和国家工作大局,从实际出发,有针对性地选择评估对象;围绕评估目的,制定工作方案,并严格按照工作方案扎扎实实地做好各项工作,不走过场。通过评估工作,切实了解法律制度的实施情况和存在的问题,有针对性地提出评估建议。
  通过科学技术进步法两项制度和农业机械化促进法三项制度的评估工作,达到了立法后评估试点工作的预期效果,为下一步推进这项工作打下了好的基础。我们要进一步深入总结,按照常委会的工作部署和要求,在中国特色社会主义法律体系形成的新的起点上,积极稳妥地开展立法后评估工作。
  以上报告和科学技术进步法、农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的两个报告,请予审议。

  附件:一、关于科学技术进步法有关制度立法后评估主要情况的报告
  二、关于农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告
全国人民代表大会常务委员会
法制工作委员会
2011年6月27日

  附件一:
关于科学技术进步法有关制度
立法后评估主要情况的报告
(2011年6月)

  根据2010年全国人大常委会工作报告和全国人大常委会工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署,法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、科技部以及其他有关部门和单位的积极支持和配合下,进行了科学技术进步法有关制度立法后评估试点工作。现将主要情况报告如下:
  一、围绕建设创新型国家战略,确定评估对象和评估目的
  科学技术进步法是促进科学技术进步,发挥科学技术第一生产力的作用,促进科学技术成果向现实生产力转化,推动科学技术为经济建设和社会发展服务的一部重要法律。这部法律自 1993年颁布以来,对促进我国的科技进步发挥了重要作用。随着经济、社会发展,新任务的提出,新问题的出现,2007年十届全国人大常委会第三十一次会议对这部法律进行了修订。修订解决的主要问题,一是发挥科技人员的自主性、积极性和创造性,加大科技投入,整合科技资源;二是推动企业真正成为科技创新的主体,使科技成果真正转化为生产力。经与有关方面沟通协商,认真研究,结合全国人大常委会2010年度执法检查工作安排,围绕建设创新型国家战略,将科学技术进步法作为立法后评估试点工作的对象。同时,紧扣鼓励自主创新、促进科技进步、推动经济结构调整与经济发展方式转变的主题,选择2007年科学技术进步法修订的重点内容,同时又是科技界和广大企业普遍关心的第二十条(见附件1-1.1)规定的财政性资金科技项目知识产权归属和使用制度以及第三十三条 (见附件2-2.1)规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入制度两项关键性制度,作为具体评估对象,开展评估工作。
  评估工作的主要目的是,通过评估,加强和改进立法工作,提高立法质量,确保法律有效实施。一是对法律制度的设计进行评估。通过评估工作,了解法律制度设计是否科学、合理、可行,是否准确表达了立法本意,在实践中是否存在不同的理解以及其他问题,并根据发现的问题研究是否提出修改和完善法律制度的建议。二是对法律制度的执行情况进行评估。通过对法律实施情况的调查分析等评估工作,对法律制度的可操作性、实施效果等进行评估。客观分析与评价法律实施中存在的问题和不足,有针对性地提出推动法律制度进一步有效实施的建议。
  二、扎实做好前期准备,按照评估方案积极开展评估工作
   (一)充分准备,拟定评估工作方案
  2010年上半年,法制工作委员会先后两次组织召开由十七个地方人大、国务院有关部门以及国内外专家参加的研讨会,围绕立法后评估工作涉及的问卷调查设计、评估工作步骤、评估结论的形成等进行研讨。相关人员分别参加了由路甬祥、陈至立副委员长率领的科学技术进步法执法检查组的活动,开展试调研工作。成立了由全国人大常委会法制工作委员会、全国人大教科文卫委员会、国务院法制办、科技部、教育部、财政部、工信部、国家税务总局等单位组成的立法后评估试点工作领导小组和工作小组。同时与科技部等有关方面就问卷调查的内容设计、发放范围、发放方式和实地调研的地区选择等多次进行沟通协商。
  通过前期大量的准备工作,对于本次立法后评估工作的重点与难点做到了心中有数。在认真准备的基础上,就评估工作的组织实施、工作原则、工作方法、时间安排进行研究,拟定评估工作方案。
   (二)确定评估工作的原则,确保评估工作的客观、公正与科学性
  这次评估工作确定并遵循了以下工作原则:
  1.客观公正原则。坚持立法机关主导,法律实施主管机关配合,专业评估机构规范操作相结合。评估工作由法制工作委员会牵头,科技部配合,并吸收有关单位参与工作。同时,充分发挥专业评估机构的作用,运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作,为评估结论的形成提供科学、客观的依据。
  2.科学规范原则。坚持定性分析和定量分析相结合。在借鉴国务院和地方人大常委会开展行政法规、地方性法规评估的做法以及国外立法后评估经验的基础上,采用科学、规范的方法,定性分析与定量分析相结合。通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式收集大量信息资料,并运用专业工具进行数据分析。以此为基础作出科学的评估结论。
  3.公众参与原则。坚持社会公众参与和法律制度密切相关者参与相结合。注重公众参与,通过媒体发布消息,引导企业、科研机构、高等院校、科研人员及社会公众广泛参与评估工作。进行广泛的问卷调查,分别针对不同对象设计不同内容的问卷,既有针对普通公众的问卷,又有针对专业机构和专业人员的问卷。通过各种途径广泛收集第一手资料,为评估工作提供详实的基础数据。
  4.注重实效原则。坚持切实了解情况与问题和提出针对性的评估建议相结合。选择科学技术进步法中对于鼓励和促进企业进行科技创新具有重要作用并具有可操作性的关键制度。从实际需要出发,紧紧围绕评估目的设计相关调查问卷和调研提纲。严格按照评估方案确定的工作任务,分阶段、分步骤扎实完成评估工作。在认真研究评估结论和充分征求各方面意见基础上,针对评估发现的问题提出相关建议。
   (三)按照确定的评估方法,精心组织实施
  为了客观真实和全面系统收集科学技术进步法第二十条和第三十三条的信息和数据,本次评估工作采用专业评估机构的评估方法,按照文献研究、问卷调查、问卷调研、实地调研、有关部门和单位提交实施情况报告、实例分析等环节具体组织实施。
  1.文献研究。通过全国人大机关信息中心委托国家图书馆,搜集科学技术进步法修订以后报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料,系统梳理相关法律制度产生的原因、针对的问题和制度设计的过程。
  2.问卷调查。一定数量的问卷调查是立法后评估工作的基础。针对与这两项法律制度实施关系密切的高等院校、科研机构、企业、科研人员、有关政府部门设计了三份调查问卷,针对社会公众设计了一份调查问卷,开发了网上问卷系统软件。四份问卷在全国人大、科技部、教育部、中国科学院、中国科协网站发布,全部实行网上在线填报和数据统计分析。问卷调查活动从 2010年10月中旬开始,由科技部、教育部、国资委、工信部、中科院、中国科协等单位分别组织中央和地方科研机构、高等院校、国家高新技术产业开发区企业、民营科技企业、国有企业、中小企业以及科技人员填报。问卷调查活动历时一个半月。截至2010年12月1日,共收到问卷有效反馈10386份。其中就第二十条针对高校、科研机构、企业的问卷1有效反馈1477份;就第二十条针对科研人员的问卷2有效反馈3606份;就第三十三条针对企业的问卷3有效反馈 3505份;针对社会公众的问卷4有效反馈1798份。
  3.问卷调研。按照东部、中部、西部各有代表性地方参加的原则,10月中旬,法制工作委员会向北京、安徽、甘肃等15个地方人大发函,请地方人大协助组织当地税务部门填写针对科学技术进步法第三十三条设计的调研问卷。各地都反馈了问卷。
  4.实地调研。根据经济发展情况,综合考虑科研资源和企业分布情况,法制工作委员会与科技部联合组织5个调研组,于11月分赴江苏、吉林、青海等9个地方开展实地调研,了解地方贯彻实施科学技术进步法两项制度的情况。共召开18场、约200家科研单位和企业参加的专题座谈会,实地考察10多家企业,听取科技、财政、教育、税务等部门以及科研单位、企业、科技人员的意见和建议,形成了9份调研报告。
  5.情况报告。为了解与法律制度关系密切的部门和单位贯彻实施法律制度的情况,科技部、教育部和中国科学院三个单位分别提交了贯彻实施科学技术进步法第二十条规定制度的情况报告。
  6.实例分析。为了解有关地方、科研机构实施法律制度的有关情况,本次评估工作专门请科技部、教育部等单位提供本系统的地方、科研机构在法律制度实施过程中的具体情况,作为重点实例进行分析。
  通过上述工作,收集了大量信息资料、意见和建议,获得了客观、详实的数据。经过专业化数据处理程序,对分类的数据进行了汇总、处理和分析,起草了科学技术进步法两项重要制度的评估报告稿。评估报告分为评估总报告、专题评估报告和评估支撑报告三个层次。报告稿经多次听取相关单位的意见和建议并根据这些意见和建议反复修改,各相关单位对评估报告的主要内容达成了共识。
  三、科学技术进步法两项制度的评估情况
   (一)科学技术进步法第二十条规定的财政性资金科技项目形成的知识产权授权项目承担者依法取得的制度
  1.制度目标
  通过授权项目承担者依法取得财政性资金科技项目形成的知识产权的制度,调动项目承担者的研发积极性,鼓励创造知识产权,促进科技成果的转化,推动创新型国家战略的实施。
  2.实施情况
  (1)各级政府积极采取措施,促进知识产权的保护和实施。一是加强财政性资金科技项目知识产权的管理。如科技部要求把专利权等知识产权的取得、保护和实施作为科技计划管理的重要内容;地方科技部门将知识产权的取得数量、成果转化情况等纳入项目执行情况检查范围等。二是采取灵活多样的措施促进财政性资金科技项目知识产权的实施。如财政部、科技部于2010年 2月发布了《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》,在中关村自主创新示范区落实股权激励政策。到2010年底,有350家单位申请参加试点,47家单位的激励方案得到批复。科技部等实施“十城千辆” “金太阳”等成果转化示范工程,建立“863计划”科技成果产业化基地,推动清洁能源汽车等科技计划成果的产业化运用。各级财政、科技、税务、银行等部门运用政府资助、科技贷款、知识产权质押等多种方式引导社会资本投入科技成果转化。
  (2)项目承担者积极落实知识产权管理和实施规定。一是积极完善相关管理制度。问卷调查显示,81%的财政性资金科技项目承担单位包括高校、科研机构和企业都建立了知识产权管理制度。其中,绝大多数“211”高等院校制定了本院校的知识产权管理制度(见附件1-1.2)。二是积极实施财政性资金科技项目知识产权。问卷调查显示,91%的企业选择了自行实施知识产权;64%的科研机构自行实施知识产权,40%的科研机构转让或者许可使用知识产权;61%的高等院校转让知识产权,57%的高等院校许可使用知识产权,56%的高等院校自行实施知识产权 (见附件1-1.3)。同时,80%以上的项目承担单位落实了激励科技人员成果转化的奖励政策。
  3.实施效果
  (1)专利申请量和专利数量快速增长。一是国家科技计划和重大科技专项专利申请量和专利数量快速增长。2009年,国家“863计划”“973计划”“科技支撑计划”专利申请数量是2006年的5.7倍,获得授权的专利数量是2006年的 5.9倍,其中发明专利申请量和授权量分别占总量的80%和70%左右(见附件1-1.4)。同时,上述三个计划制定技术标准的数量也保持稳步增长,2009年制定的技术标准数量是2006年的 8.7倍。二是高等院校、科研机构等的专利申请量和专利授权数量大幅增长。2008年,高等院校、科研机构、机关团体职务发明专利申请量分别比2006年增长77.9%、81.7%、82.1%,职务发明专利授权量分别比2006年增长65.6%、 54.5%、16.7%。中国科学院所属单位2007年专利申请数量为4424个,2009年上升为6222个(见附件1-1.5)。教育部直属高等院校2007年专利申请数量为15261个,2009年上升为 23687个(见附件1-1.6)。
  (2)实施转化效果显著。2009年,全国共有26104项财政性资金科技项目知识产权成果通过技术市场进行交易,成交额574.78亿元,比 2008年增长17.7%。科研机构通过技术市场输出技术30925项,成交额191亿元,增长 29.6%;高等院校输出技术31940项,成交额 132.6亿元,增长13.8%。
  (3)对法律制度的知晓度和认同度较高。在参加问卷调查的单位和个人中,约有80%的单位知道该条规定,其中高等院校为86%、科研机构为84%、企业为76%(见附件1-1.7); 57%的科研人员知道该规定。6l%的科研单位和 53%的科研人员认为该制度作用很大,仅有3%认为作用很小。关于作用很大表现在哪些方面, 89%的科研单位认为主要是单位更加重视知识产权的申请和保护,76%的科研单位认为单位更加重视知识产权的实施(见附件1-1.8);85%的科研人员认为该制度有利于项目成果得到知识产权保护,72%的科研人员认为有利于提高科研人员的积极性,70%的科研人员认为有利于项目成果的应用和推广(见附件1-1.9)。
  4.存在的主要问题
  (1)对法律制度的个别内容存在不同理解。一是法律规定利用财政性资金科技项目形成的知识产权授权项目承担者依法取得,其中“项目承担者”是否包括个人?现实中存在项目成果由项目承担单位和个人共有的情况。从立法本意看,项目承担者是指与项目下达机构签订财政性资金科技项目合同的主体,既包括单位,也包括个人。二是法律规定项目承担者在合理期限内没有实施知识产权的,国家可以无偿实施或者许可他人实施,其中对如何界定“合理期限”有不同看法。问卷调查显示,34%认为合理期限为5年以上, 27%认为合理期限为5年,7%认为合理期限为4年,12%认为合理期限为2年,20%认为对合理期限不应作具体规定(见附件1-1.10、1.11)。
  (2)制度中的个别规定还未得到落实,相关配套措施还有待制定。如财政性资金科技项目的承担者在“合理期限”内没有实施相关知识产权的,国家可以无偿实施或者许可他人实施,但确定由国家无偿实施或者许可他人实施的机构、条件和程序不够明确;又如财政性资金科技项目承担者向项目管理机构提交知识产权实施和保护情况的“年度报告”的规定也未得到普遍落实。
  (3)促进科技成果转化激励政策的落实仍存在若干体制机制性障碍。如财政性资金科技项目承担者实施知识产权所产生的利益分配,依照有关法律、行政法规的规定执行。但高等院校和科研机构在知识产权转让中普遍遇到国有资产管理等政策措施与鼓励科技成果转化制度衔接与配套不够、审批程序复杂,以及科研人员以知识产权出资入股或者企业职工以股权形式获得个人奖励时需要在获得实际收益之前缴税等问题,影响了科技成果的转化与应用。
  (4)资金投入是影响科技成果转化的重要因素,科技成果转化具有较高的市场、技术风险等,需要相应的投融资机制与环境的支持。而当前科技成果产业化资金投入不足,多元化、多层次、多渠道的科技成果转化投入机制尚需完善,
   (二)关于科学技术进步法第三十三条规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度
  1.制度目标
  通过保障企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以按照国家有关规定税前列支并加计扣除,企业研究开发仪器、设备可以加速折旧以及鼓励企业对引进技术进行消化吸收和再创新等三项制度措施,激励企业加大研发投入,不断增强自主创新能力。
  2.实施情况
  (1)制定配套文件,增强制度可操作性。一是国务院及其有关部门围绕鼓励企业增加研发投入及时出台配套文件,对法律规定进行细化,增强了制度的可操作性。国务院出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》及其《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2009)>的若干配套政策》对企业研发费用加计扣除、研发仪器设备加速折旧和技术引进消化吸收再创新等提出了明确要求。国家税务总局《企业研究开发费用税前扣除管理办法 (试行)》(国税发[2008]116号)对研发费用加计扣除政策适用范围、具体办法等作了规定,为这两项制度的实施提供了具体、可操作的依据。二是截至2010年底,全国已有20个省(自治区、直辖市)及计划单列市就加计扣除政策出台了相关操作性文件。北京、重庆等地出台了技术引进消化吸收再创新的具体实施办法。
  (2)建立健全相关工作机制,积极实施法律制度。一是,不少地方对相关部门在执行企业研发费用加计扣除制度中的责任与分工进行了明确,建立相应的工作机制。如上海市科委配合税务部门做好企业研发项目的鉴定工作,授权直属机构负责对市属企业的研发项目进行鉴定;四川省科技、国税、地税等三部门成立企业技术开发费用认定办公室,对“新产品、新工艺、新技术”进行界定,对实际发生的企业研发费用进行核查等。二是,各地采取多种措施支持企业对引进技术的消化吸收再创新。如北京市设立了“企业消化吸收与再创新”科技专项。辽宁省在企业技术中心专项资金和重大装备产品及高技术产品出口专项中,安排50%以上的资金支持企业重大技术装备国产化研制和引进技术消化吸收再创新项目。此外,为鼓励企业对引进技术进行消化吸收再创新,北京、山西、湖南、山东、青岛、大连等省市将消化吸收再创新形成的装备和产品纳入政府优先采购范围。调查问卷显示,在对引进技术进行消化吸收再创新过程中享受了优惠的企业中,有64%获得“消化资金补助”,24%获得“制定标准补贴”,22%获得“重大装备采购” (见附件2--2.2)。
  (3)加大宣传培训力度,做好配套服务。各地普遍通过加强宣传培训,为企业享受制度优惠提供便利和帮助。各地普遍采取通过网站、报刊、电视台等媒体进行宣传,印发宣传册,召开各类宣讲会等形式,组织开展企业研发费用加计扣除制度的宣传培训工作。如上海市多渠道、多层次、多方式开展制度宣传和培训,充分发挥专业机构的作用,取得了良好的效果(见附件2- 2.3)。问卷调查的3505家企业中,有80%以上的企业表示了解该制度(见附件2-2.4、2.5、 2.6、 2.7)。
  3.实施效果
  (1)实施效果较好,成效逐步显现。从了解的情况看,研发费用加计扣除制度实施效果较好,引导和激励企业加大研发投入的成效已初步显现。调查数据显示,绝大多数地方均有一定数量的企业享受到优惠。根据本次评估对15个省市调研的结果,2008年共有1.2万多家企业享受加计扣除政策,2009年超过1.5万家,同比增长24.5%;企业少交所得税额2008年为94.4亿元,2009年为112.9亿元,同比增长19.6% (见附件2--2.8、2.9、2.10)。
  (2)企业研发投入力度加大,对制度满意度高。调查问卷显示,在享受加计扣除政策的 1200多家企业中,近80%表示享受政策后加大了研发投入力度。企业对制度实施效果的满意度普遍较高。调查问卷显示,在接受调查的4531家企业中,有23%表示非常满意,56%表示比较满意,二者合计占79%;表示不满意的仅占 2%。东部、中部地区企业对政策效果满意度的评价高于西部地区。
  4.存在的主要问题
  (1)享受研发费用加计扣除制度优惠的企业总数依然偏少,配套措施还不够完善。2008年除浙江(3052家)、上海(1858家)、江苏 (1530家)、北京(1120家)外,其他省市均少于1000家;2009年,超过1000家企业的,仅新增安徽(1315家)、广东(1078家)和山东 (1003家)三个地方。总体来看,东部发达地区落实情况较好,西部欠发达地区的落实情况欠佳,同时,评估表明,由于相关配套措施不够完善,影响企业享受优惠待遇。如一些企业反映,根据国税发[2008]116号文件,只有从事《国家重点支持的高新技术领域》或者《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南(2007年度)》规定项目的研发活动支出才能纳入研发费用加计扣除范围,国税发[2008]116号与财企 [2007]194号《关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》规定的可加计扣除的企业研发费用范围不完全一致等,导致不少企业特别是中小型企业难以准确归集研发费用,降低了制度的普适性,影响法律制度的激励作用。
  (2)研发仪器设备加速折旧和对引进技术进行消化吸收再创新制度实施力度有待进一步加强。问卷调查显示,在接受调查的3505家企业中,有62%了解研发仪器设备加速折旧制度优惠(见附件2-2.11、2.12),仅有18%表示享受了该项优惠(见附件2-2.13)。在对引进技术进行消化吸收再创新过程中享受了制度优惠的企业中,大型企业享受比例明显高于中、小型企业,分别高出11和19个百分点;国有企业高于民营企业,大约高出12个百分点。实地调研中,广东、四川、黑龙江、青海等地反映,企业研发仪器设备加速折旧制度落实企业较少。在对引进技术进行消化吸收再创新方面,国家层面出台的配套措施多数属于指导性或者规划性,操作性不强。同时,科技规划纲要配套政策中规定的重大技术重大装备引进消化吸收再创新方案的咨询论证和审核机制等措施尚未普遍落实。
  评估表明,科学技术进步法第二十条和第三十三条规定的两项制度立法意图明确,条款设计合理、可行,很有必要,对于明确财政性资金科技项目形成的知识产权归属,鼓励知识产权的实施,引导企业加大研究开发和技术创新投入,增强技术创新能力,促进科技进步,起到了明显的促进作用,总体实施效果是好的。同时,评估也发现,两项制度的部分规定在实施中存在配套措施与工作机制不够完善,个别条款中有关内容有待细化等问题。
  四、有关建议
   (一)关于财政性资金科技项目形成的知识产权授权项目承担者依法取得的制度
  针对评估中发现的问题,提出以下建议:
  1.有关主管部门研究制定配套措施。一是采取措施,加强财政性资金科技项目知识产权的监督管理,落实项目承担者知识产权实施和保护情况的报告制度;二是对如何确定“合理期限”提出指导原则;三是明确国家自行实施或者许可他人实施项目知识产权的机构、条件与程序。
  2.研究完善科技成果转化的有关法律制度。近年来,一些全国人大代表提出修改完善促进科技成果转化法的建议,有关部门也在开展前期调研工作。为促进财政性资金科技项目知识产权的成果转化,建议适当时候修改完善促进科技成果转化法。
  3.完善高等院校及科研机构成果转化激励机制等与科技成果转化有关的配套政策。鼓励高等院校和科研机构积极探索科技成果转化的有效机制和建立技术转移的激励机制,完善财政性资金科技项目知识产权实施及其收益管理机制,落实对科技成果完成人员和为成果转化作出贡献人员的奖励措施。在总结中关村国家自主创新示范区有关简化国有资产管理程序和加大科研人员股权激励税收措施等试点工作经验的基础上,进一步研究完善相关政策措施。
  4.进一步建立健全财政性资金科技项目成果转化的多渠道投入机制。通过对在行业发展中起示范带动作用的财政性科技项目成果转化活动的支持,引导财政性资金科技项目知识产权的运用及产业化。积极采取股权投资、贷款贴息、以奖代补等多种方式支持和引导科技成果转化活动。充分发挥财政性资金投入的导向作用,推动建立政府、高等院校、科研机构、企业、金融机构以及科技中介服务机构共同参与的成果转化风险分担机制,引导全社会资本参与财政性资金科技项目的成果转化。
  5.全面落实财政性资金科技项目知识产权管理措施。进一步落实财政性资金科技项目指南编制、立项评审、项目执行和验收等各个阶段的知识产权工作内容。建立和完善财政性资金科技项目知识产权信息登记管理系统,建立知识产权信息发布、转让的机制。进一步明确财政性资金科技项目参与主体的管理职责,落实知识产权责任主体,完善知识产权管理措施。
   (二)关于鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度
  针对评估中发现的问题,提出以下建议:
  1.完善加计扣除制度的配套措施,增强制度的操作性和执行力度。一是研究允许享受政策优惠的研发项目及研发费用范围,并进一步研究“新技术、新产品、新工艺”的范围和条件,扩大加计扣除制度的适用面。二是完善企业研发费用的认定标准和归集口径,简化认定程序,降低政策执行成本。三是进一步完善企业会计制度,借鉴现行企业会计准则中关于“研发支出”的相关内容,对中小企业有关研发费用的归集科目进行完善,以充分体现企业研发费用实际支出情况。
  2.梳理技术引进消化吸收再创新的相关规定,完善配套措施。一是研究制定在重大工程中对引进消化吸收再创新方案进行审查的办法,增强制度的可操作性;二是研究制定促进技术引进消化吸收再创新和自主制造的装备技术政策等配套措施。
  3.完善协调机制,解决实施中的问题。一是完善企业研究开发费用加计扣除的部门协调工作机制,简化企业申报研究开发费用加计扣除的工作程序,研究解决政策措施实施中的问题。二是加强国家层面在技术引进消化吸收再创新方面的组织协调,建立统筹机制。建立健全部门政策协调机制,加强产业、技术政策与引进消化吸收再创新政策的协调。
   (三)其他建议
  1.加强法律实施监督,提高制度实施效果。为提高这两项制度的实施效果,特别是切实解决目前第三十三条制度在地方落实存在的不均衡状态,建议有关部门根据各自职责,加强对法律制度落实情况的监督、检查和指导,推动有关方面和地方完善相关配套措施。同时,通过召开制度落实研讨会、经验交流会等,交流法律制度落实中的好经验、好做法并及时总结和推广,对出现的问题及时研究解决,进一步推动两项法律制度的有效实施。
  2.加强宣传和培训力度,促进两项制度更好落实。科学技术进步法第二十条和第三十三条规定的两项制度,是鼓励科技创新活动,增强自主创新能力,建设创新型国家的重要举措。评估发现,仍有一些从事科技创新活动的主体和社会公众对这两项制度及其有关配套措施不熟悉,对有关规定理解不够准确。建议进一步采取措施,加强宣传和培训,扩大这两项制度在企业、高等院校、科研机构以及广大科技人员和社会公众中的影响,进一步提升其知晓度、认同度,更好地让企业、科研机构、高等院校以及广大科技人员理解好、享受到法律规定的优惠措施,从而实现立法目标。

附件:1.科学技术进步法第二十条相关统计图表和案例
  2.科学技术进步法第三十三条相关统计图表和案例
附件1:
科学技术进步法第二十条相关统计图表和案例

  1.1 科学技术进步法第二十条
  利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权,除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外,授权项目承担者依法取得。
  项目承担者应当依法实施前款规定的知识产权,同时采取保护措施,并就实施和保护情况向项目管理机构提交年度报告;在合理期限内没有实施的,国家可以无偿实施,也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。
  项目承担者依法取得的本条第一款规定的知识产权,国家为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要,可以无偿实施,也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。
  项目承担者因实施本条第一款规定的知识产权所产生的利益分配,依照有关法律、行政法规的规定执行;法律、行政法规没有规定的,按照约定执行。
  1.2 典型案例:清华大学加强知识产权管理
  近年来,清华大学从国家自然科学基金、 863计划、973计划、科技支撑计划、科技重大专项等国家级科技计划中获得的项目数和经费数连续多年居于全国高校前列。2010年全校科研经费已经超过30亿元,其中超过2/3来源于国家财政性科研资金。清华大学为提高知识产权工作质量,从课题申报到专利申请、保护的全过程都制定了管理制度和措施,知识产权管理体系已初具规模,将创新成果管理、专利管理、专利代理、专利服务有机结合起来,形成了完整的管理服务体系。出台了《清华大学保护知识产权规定》(1997年)、《清华大学关于促进科技成果转化的若干规定》(1999年)、《清华大学关于加强专利工作的若干意见》(2001年)、《清华大学关于促进科技成果转化奖励的管理细则》(2004年)、《清华大学申请专利及专利基金使用管理暂行规定》 (2007)等基本制度。科学技术进步法修订发布后,清华大学新修订出台的重要知识产权制度包括《清华大学关于促进科技成果转化的若干规定》 (2009年修订)等。这些制度措施具有针对性、有效性和可操作性。
  清华大学还出台了相关激励措施,对以技术转让、专利委托等方式直接将职务科研成果提供给他人实施所获得的收益,学校享有15%,院系享有45%,奖励技术发明人团队40%,其中作出主要贡献的技术发明人不低于发明人团队奖励总额的50%;以技术资产入股方式对职务科研成果实施转化的,学校享有科研成果作价入股时股份的60%,奖励技术发明人团队40%,其中作出主要贡献的技术发明人不低于发明人团队奖励总额的50%。清华大学全过程的知识产权管理工作,有效促进了知识产权的创造、运用和保护,为执行和落实科学技术进步法第二十条提供了好经验。
  1.3 高校、科研机构和企业实施知识产权的方式


单位类型
占相应单位的比例(%)
自行实施
转  让
许可使用
高等院校
55.9
60.9
57.0
科研机构
64.3
39.3
39.3
企  业
90.6
7.3
13. 1
其  他
74.2
29.0
25.8
  1.4 2006-2009年三个科技计划专利申请和授权数量增长情况(图略)
  1.5 中科院所属科研机构专利申请和授权情况(2007-2009年)(图略)
  1.6 教育部直属高校知识产权申请和授权情况(2006-2009年)(图略)
  1.7 高校、科研机构和企业对科学技术进步法第二十条规定的了解情况


单 位 类 型
占相应单位的比例(%)
了  解
不 了 解
高等院校
86.0
14.0
科研机构
83.8
16.2
企  业
76.0
24.0
其  他
80.7
19.3
  1.8 科研单位认为科学技术进步法第二十条发挥很大作用的表现情况(图略)
  1.9 科研人员认为科学技术进步法第二十条发挥很大作用的表现情况(图略)
  1.10 调研单位对“合理期限”如何界定的意见情况(图略)
  1.11 调研单位对“合理期限”如何界定的意见情况(按单位性质统计)(图略)
附件2:
科学技术进步法第三十三条相关统计图表和案例

  2.1 科学技术进步法第三十三条
  国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入,自主确立研究开发课题,开展技术创新活动。
  国家鼓励企业对引进技术进行消化、吸收和再创新。
  企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以按照国家有关规定,税前列支并加计扣除,企业科学技术研究开发仪器、设备可以加速折旧。
  2.2 调研企业在对引进技术进行消化吸收再创新方面获得制度支持的形式(图略)
  2.3 典型案例:上海市加计扣除制度宣传培训与辅导
  多渠道、多层次和多方式开展制度宣传和培训。一是在《解放日报》、《文汇报》等八大报刊,上海热线网站,以及上海电视台、东方电视台和上海人民广播电台等政府主流媒体,连续数日宣传并刊登加计扣除政策和办理程序公告。二是税务部门连续两年向全市所有查账征收企业 (20多万户)送达《关于企业研发费用税前扣除有关事宜通知》或《企业研发费用加计扣除事宜告知书》,将政策告知到每户企业。三是为保持加计扣除政策长期宣传,在上海税务网站专门开设专栏,公布政策文件和办理流程,提供政策讲解视频、常见问题解答和表格下载服务;依托 12366咨询服务热线,为企业和市民做好及时解答;将政策和操作流程编制成册发放给企业。四是区县税务局和直属分局利用各自网站和服务大厅显示屏为企业提供加计扣除政策咨询、现场解答服务。五是组织编写《上海市企业研发费用加计扣除政策操作手册(试用版)》,供企业从事实践操作的相关研究、管理人员,以及政府科技、税务等工作人员参考。
  充分发挥专业机构的支撑作用,服务内容丰富细致、形式灵活多样。在市科技、税务等相关部门的指导和支持下,上海市高新技术成果转化服务中心(以下简称转化中心)充分发挥专业服务机构功能,通过“一门式”服务等方式,广泛开展加计扣除制度宣讲和辅导活动。仅2007年至2008年上半年间,转化中心就组织了与加计扣除政策相关的宣讲会和培训会197场,实际到会的企业代表共2.23万人次,范围遍及全市16个区县。转化中心还充分依托设在各区县、大企业集团、高校科研机构以及高新技术园区内的 39个联络站,深入各单位所属企业组织政策培训,同时积极与市科技创业中心、市政协科技促进会、技术交易所、研发公共服务平台、市总工会职工技协等30多家机构联动,共同组织对各自网络企业的政策宣传,构建起了面向全市的政策宣传培训组织体系。此外,针对企业在政策理解和操作过程中存在各种“个性化”问题,转化中心积极探索各种灵活多样、更贴近企业需求的培训形式。如从2007年开始,把每个月第三周的星期四定位为“定时定点的政策培训日”,每次安排一场加计扣除政策专题讲课;组织政策培训小分队,开展“预约上门的政策培训”;针对企业财务人员,组织开展专业人员的专题培训。
  2.4 调研企业了解研发费用税前加计扣除政策情况(图略)
  2.5 调研企业了解研发费用税前加计扣除政策情况(按企业性质统计)(图略)
  2.6 调研企业了解研发费用税前加计扣除相关政策文件情况(图略)
  2.7 调研企业了解研发费用税前加计扣除相关政策文件情况(按企业性质统计)(图略)
  2.8 2008-2009年全国15个省(市)实施科学技术进步法第三十三条企业研发费用税前加计扣除制度有关情况统计表

\     统计项



省(市)   \

享受税收优惠的
企 业 数
占税务部门查
账征收企业总
数的比例
(2009年)
加计扣除额(按
150%算)(亿元)
少交税额(亿元)
2008年
2009年
2008年
2009年
2008年
2009年
北京
1120
1287
0.33%
78.71
114
2.97
3.59
辽宁
557
548
0.4%
12.9
14.3
2.93
3.05
吉林
284
276
0.29%
55.9
59.3
2.7
2.7
黑龙江
66
77
0.1%
20.68
28.42
2.73
3.38
\    统计项



省(市)   \
享受税收优惠的 
     企 业 数    
占税务部门查
账征收企业总
数的比例
(2009年)
加计扣除额(按
150%算)(亿元)

少交税额(亿元)
2008年
2009年
2008年
2009年
2008年
2009年
上海
1858
2738
0.69%
364.8
548.4
30.4
34.3
江苏
1530
2230
0.63%
147.0
213.9
12.25
18.08

浙江

3052

3158
-
112.95
(国税)
125.97
(国税)

14.73

17.2
安徽
916
1315
1.14%
47.22
68.29
3.12
4.56
山东
918
1003
-
63.12
70.17
5.27
5.85

湖北

669

970

0.28%

33.8

40.6
0.29
(地税)
0.44
(地税)
广东
956
1078
0.41%
66.22
89.53
8.92
10.58
四川
289
547
0.37%
79.56
87.09
6.24
6.86
陕西
166
216
0.3%
10.28
16.99
0.86
1.42
甘肃
73
73
0.15%
3.98
4.38
0.85
0.76
青海
10
6
0.05%
2.09
1.8
0.18
0.15
合计
12464
15522

1099.21
1483.14
94.44
112.92
  2.9 2008-2009年全国15个省(市)享受加计扣除制度优惠企业数分布情况(图略)
  2.10 2008-2009年全国15个省(市)企业享受加计扣除制度实际少缴税额数分布情况(图略)
  2.11 调研企业了解科研设备仪器加速折旧政策情况(图略)
  2.12 调研企业了解科研设备仪器加速折旧政策情况(按企业性质统计)(图略)
  2.13 调研企业享受科研仪器设备加速折旧政策情况(图略)
附件二:
关于农业机械化促进法有关制度
立法后评估主要情况的报告
(2011年6月)

  根据2010年全国人大常委会工作报告和全国人大常委会工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署,法制工作委员会在全国人大农业与农村委员会、农业部的积极支持和配合下,进行了农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。现将主要情况报告如下:
  一、围绕巩固和加强农业基础地位、促进农业现代化,确定评估对象和评估目的
  农业机械化促进法是鼓励、扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用的农业机械,推动农业机械化,建设现代农业的一部重要法律。这部法律自2004年颁布以来,对促进农业机械化和农业现代化的发展发挥了重要作用。经与有关方面沟通协商,认真研究,将农业机械化促进法作为立法后评估试点工作的对象。同时,紧扣推动农业现代化进程、促进农业机械化的主题,选择了与广大农民和农机户利益密切相关的第二十一条关于鼓励农业机械跨区域作业服务、第二十七条关于对农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械给予补贴、第二十八条关于对农业机械生产作业用燃油安排财政补贴三项关键性制度 (见附件1),作为具体评估对象,开展评估工作。
  评估工作的主要目的是,通过评估,加强和改进立法工作,提高立法质量,确保法律有效实施。一是对法律制度的设计进行评估。通过评估工作,了解三项法律制度设计是否科学、合理、可行,是否准确表达了立法本意,在实践中是否存在不同的理解以及其他问题,并根据发现的问题研究是否提出修改和完善法律制度的建议。二是对法律制度的执行情况进行评估。通过对法律实施情况的调查分析等评估工作,对三项法律制度的可操作性、实施效果等进行评估,客观分析与评价法律实施中存在的问题和不足,有针对性地提出推动法律制度进一步有效实施的建议。
  二、扎实做好前期准备工作,按照评估方案积极开展评估工作
   (一)充分准备,拟订评估工作方案
  为确保评估工作顺利开展,扎实做好前期准备工作。2010年上半年,法制工作委员会先后两次组织召开由十七个地方人大、国务院有关部门以及部分国内外专家参加的研讨会,围绕立法后评估工作涉及的问卷调查设计、评估工作步骤、评估结论的形成等进行研讨;与农业部等有关方面就评估对象的选择、评估工作的组织实施、评估方法、工作原则、问卷调查的内容设计、发放范围、发放方式和实地调研的地区选择以及时间安排等多次进行沟通协商。在认真准备的基础上,拟定了农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作方案。
   (二)确定评估工作原则,确保评估工作的客观、公正与科学性
  这次评估工作确定并遵循了以下工作原则:
  1.客观公正原则。坚持立法机关主导,法律实施主管机关配合,专业评估机构规范操作相结合。评估工作由法制工作委员会牵头,农业部配合。同时充分发挥专业评估的作用,运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作,为评估结论的形成提供科学、客观的依据。
  2.科学规范原则。坚持定性分析与定量分析相结合。在借鉴国务院和地方人大常委会开展行政法规、地方性法规评估的做法以及国外立法后评估经验的基础上,采用科学、规范的方法,定性分析与定量分析相结合。通过文献研究、实地调研、问卷调查等方法收集大量信息资料,并运用专业工具进行数据分析。以此为基础作出科学的评估结论。
  3.公众参与原则。坚持公众参与和法律制度密切相关者参与相结合。注重公众参与,进行广泛的问卷调查,分别针对不同对象设计不同内容的问卷,既有针对普通公众的问卷,又有针对农机户和农机企业的问卷。通过各种途径广泛收集第一手资料,为评估工作提供详实的基础数据。
  4.注重实效原则。坚持切实了解情况与问题和提出针对性的评估建议相结合。选择农业机械化促进法中对于促进农业机械化具有重要作用并具有可操作性的关键制度。从实际需要出发,紧紧围绕评估目的设计相关调查问卷和调研提纲。严格按照评估方案确定的工作任务,分阶段、分步骤扎实完成评估工作。在认真研究评估结论和充分征求各方面意见基础上,针对评估发现的问题提出相关建议。
   (三)按照确定的评估方法,精心组织实施
  为了客观真实和全面系统地收集农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条的信息和数据,本次评估工作采用专业评估方法,按照文献研究、问卷调查、实地调研、有关单位提交实施情况报告等环节具体组织实施。
  1.文献研究。通过全国人大机关信息中心委托国家图书馆,搜集报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料,系统梳理相关法律制度产生的制度需求、针对的问题和制度设计的过程、法律实施后社会的反映等信息。
  2.问卷调查。针对相关的农机企业、农机户、农机合作社、政府主管部门、高校和科研机构、社会公众等调查对象,设计了三套调查问卷。针对社会公众问卷实行在线填报;针对农机户问卷和农机企业问卷则分别由农机主管部门和农机工业协会发放。问卷调查活动从2010年12月上旬开始。一是由农业部向15个省级农业机械化管理局发函,协助组织农机户填写调查问卷;二是由中国农业机械化协会发函,组织农机企业填写调查问卷;三是在中国农业机械化信息网上发出通知和问卷,请从事相关工作的同志及社会公众在网上填写。问卷调查活动历时1个月。截止2011年1月10日,共收到6358份有效反馈,其中针对农机户、农机合作社的问卷1的有效反馈3884份;针对农机企业的问卷2的有效反馈100份;针对社会公众的问卷3的有效反馈共2374份。
  3.实地调研。按照地域特点、农机化作业程度、农机生产企业分布状况,法制工作委员会与农业部组织两个调研组,于2011年1月赴山西、江苏等地开展实地调研。召开了4次专题座谈会,深入3家企业、5家农机合作社、1家农机大户开展实地考察,听取地方农机管理部门、农机企业、农机合作社、农机大户的意见和建议。实地调研后形成了两份调研报告。
  4.情况报告。为了解与法律制度关系密切的政府主管部门贯彻实施法律制度的情况,本次评估工作专门安排由山西、江苏两省的农机主管部门分别提交了贯彻实施相关制度的情况报告。
  通过上述工作,收集了大量的信息资料、意见和建议,获得了客观、详实的数据。经过专业化的数据处理程序,对分类的数据进行了汇总、处理和分析,起草了农业机械化促进法三项重要制度的评估报告稿。报告稿经多次听取相关单位的意见和建议并根据这些意见和建议反复修改,相关单位对评估报告的主要内容达成了共识。
  三、农业机械化促进法三项制度的评估情况
   (一)农业机械化促进法第二十一条规定的农业机械跨行政区域作业制度
  1.制度目标
  农业机械化促进法第二十一条规定国家鼓励跨行政区域开展农业机械化作业服务,旨在推动农业机械社会化服务,提高农业生产效率,保证农业的丰产丰收。
  2.实施情况
  (1)各级政府及其部门出台配套文件,增强制度的可操作性。一是,2004年9月国务院公布实施《收费公路管理条例》,该条例第七条第二款中明确规定,“进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆,免交车辆通行费”。这是对农业机械化促进法第二十一条内容的进一步具体化。二是,农业部及时修订《联合收割机跨区作业管理办法》,部分省、市相继配套出台或者修订了适用于本行政区域相关管理办法,如《陕西省联合收割机跨区作业经纪人管理办法》《江苏省联合收割机跨区作业管理有关规定》等。这些文件进一步明确了农机部门、交通部门、公安部门在农机跨区作业的具体职责和对参加跨区作业机具、中介的具体管理措施。 2007年,农业部、国家发展和改革委员会、公安部、交通部等联合出台了《关于做好农机跨区作业工作的意见》,进一步明确了促进农机跨区作业的一系列政策措施。
  (2)有关部门积极组织跨区作业工作,全面贯彻落实法律制度。一是加强组织领导。农业部每年都针对跨区作业的实际发展情况和需求,及时调整工作重点,并发布年度《关于做好农机跨区作业工作的通知》,明确规定各级农机管理部门的工作要求;每年制定《全国农业机械化生产月历》和《农业机械化生产信息报送制度》,及时组织“三夏”小麦跨区机收启动仪式等重大活动,并派出工作组赴主产区开展督导。同时,各地农机管理部门也把推动跨区作业作为重要内容,提早筹划,周密部署。各粮食主产省的政府成立了“小麦跨区机收工作领导小组”,统一协调领导小麦跨区机收工作,各市县均成立了相应机构,强化了组织保障。二是注重部门联动。地方农机部门每年设立2800多个跨区机收接待服务站开展接待、信息、技术、安全等服务,公布 24小时值班电话,随时为农机手和农户提供信息咨询并解决问题。中央气象台和地方气象部门加强天气监测预报和预警,及时将天气信息以短信形式发送到农机手。公安交管部门护送作业队转移,并确保道路畅通。交通部门开通绿色通道,积极落实农机跨区作业免费通行措施。发展改革部门强化价格监督检查,打击非法哄抬价格行为。石油石化企业加强资源储备和调配,保障农机用油,并积极送油到田。三是强化作业市场信息服务。农业部和各级农机管理部门通过各种平台有效连接作业市场的供需主体,以减少跨区作业中的无序流动。农业部通过中国农机化信息网“农机跨区作业服务直通车”系统,免费为农机跨区作业服务双方提供供需信息交流和配对平台。各级农机管理部门通过发布公告、作业指南、致农机手的一封信等形式,指导农民和农机手有效地开展农业机械化生产。四是重视新闻宣传。农业部编发《跨区机收工作动态》,及时向有关领导和新闻媒体通报。各地和主要媒体注重宣传跨区作业在帮困助贫、抗灾救灾夺丰收、促进农民增收等方面取得的成效,宣传推动农机跨区作业的典型事迹。每年“三夏”跨区作业高峰期间,新华社、人民日报、中央电视台等主流媒体报道“三夏”跨区机收近100篇次,为跨区作业营造良好的舆论氛围。
  3.实施效果
  (1)参加跨区作业机具保有量快速增长。目前参加跨区作业的机具保有量达40万台左右,带动了全国联合收割机保有量迅速增长(见附件 2图1)。2010年全国各类联合收割机保有量为 99.2万台,是2005年的2.08倍,是1978年的 52.22倍(见附件2图2);2005年至2010年全国各类联合收割机保有量年均增长率为 16.12%,而农业机械化促进法制定以前的2000年至2004年5年间年均增长率仅为12.35%,年均增速比前5年高3.77个百分点。
  (2)跨区作业内容不断拓展。由于跨区作业的推动,小麦机收水平2009年达到86.07%,有力地保证了小麦的丰产丰收。近年来,小麦跨区机收面积增幅有所放缓,但水稻、玉米的跨区作业面积增加迅速(见附件2图3)。2009年全国跨区机收水稻面积达5985.52千公顷,是 2004年的1.96倍;2009年全国跨区机收玉米面积达989.63千公顷,是2004年的11.58倍。此外,跨区农机插秧、机耕也迅速发展。
  (3)经济效益和社会效益显著。主要表现在以下几个方面:一是“抢农时”,保丰收。跨区作业的开展,减少了对人力的依赖,大大提高了农忙时期的农业生产进度,抢收抢种,为保障粮食丰收起到巨大作用。2010年“三夏”期间,高峰期日收获小麦2700万亩,麦收时间比上一年缩短4天,为夏粮丰收做出了突出贡献。二是减少粮食损失。联合收割机收获小麦、水稻可减损3%左右。2004-2010年7年间,累计有280万台收割机投入“三夏”麦收,较人工收获累计减少损失372亿斤。三是减少农民人工成本。在农业劳动力成本不断上升的背景下,机械作业的成本比人工作业成本平均每亩要低30-40元。 2009年,由于跨区作业的开展,全国农业生产节约人工成本在90-120亿元之间。四是增加农机户收入。2009年,全国从事农机作业服务的专业户人数约610万,当年农机户获得的跨区作业收入达1512亿元,人均获得收入2.48万元。五是保障农业劳动力有序转移。由于跨区作业的开展,为外出打工的农民解除了后顾之忧。上个世纪末农民工在“三夏”时期大规模返乡参加抢收抢种的现象目前已不复存在。
  (4)农机户和社会公众满意度较高。一是,根据对农机户、合作社问卷(问卷1)的统计结果表明,在3884个调研对象中,有48.43%表示国家关于农机跨区作业有关规定和政策措施“有很大作用”,有48.53%表示“有一定的作用”,两者合计占96.96%;表示“基本没有作用”的仅占3.04%。二是,对于参加跨区作业对自己收入影响的问题,有4L 58%的调查对象表示“收入大幅度增加”,有47.12%表示“收入有小幅度增加”,两者合计占88.70%;认为“基本没影响”的仅占11.30%。
  4.存在的主要问题
  (1)免费通行的车辆范围有待扩大。近年来,由于跨区作业内容不断延伸,大中型拖拉机开展中短距离跨区机耕、机播、植保和其他作业的逐渐增多。被调研农机户认为,应当对直接从事跨区作业的大中型拖拉机和联合收割机一视同仁,免收过路过桥费。
  (2)农机户在跨区作业中存在加油难的问题。主要表现为:作业区加油站较少,加油不够便利,一些加油站要求农机户必须将农机开到加油站才能加油,不允许带桶加油,农机长距离往返加油站和作业地块,耽误作业进度;在成品油调价关口,部分油站囤积惜售柴油,对0#柴油实行限量供应,农机即使排长队也难加到油;有些非中石化、中石油设立的社会加油站存在加价销售农用柴油行为。
   (二)农业机械化促进法第二十七条规定的购买农业机械补贴制度
  1.制度目标
  调动购买农机的积极性,优化我国农机装备结构,加大先进适用的农机推广应用力度,促进农机工业结构调整和技术进步,提升我国农业机械化水平和质量。
  2.实施情况
  (1)制定具体操作办法,不断完善操作程序。一是,2005年2月,财政部、农业部联合发布了《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》,各地也陆续制定了有关农业机械购置补贴专项资金使用管理的办法。二是,农业部、财政部每年联合发布年度《农业机械购置补贴实施指导意见》,对农机购置补贴的适用范围、补贴机具及标准、补贴对象等提出明确要求。三是,各省(自治区、直辖市)每年也在农业部、财政部每年发布的指导意见的基础上,根据本地实际,制定具体实施方案。
  近年来,在实践中逐渐形成以下五项具体制度:一是补贴机具实行目录制。在企业自主申报的基础上,将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的列入国家或者省级支持推广目录的产品纳入补贴范围。二是资金集中支付制。补贴专项资金只拨到省级财政部门。农民在购机时,只交纳扣除补贴金额后的差价款即可提货。农业机械管理部门逐台核实、汇总实际补贴金额,报省级财政部门统一与供货方结算,集中支付。三是受益农户公示制。县级农业机械管理部门按照规定的方法和程序,初定受益者名单后,要张榜公示,接受社会和群众监督。四是管理实行监督制。行使补贴职能的执行主体要接受社会、不同部门和系统内部的监督。同时,建立农机购置补贴档案。五是绩效实行考核制。对于不按规定操作,出现违规问题的地区进行通报,并暂停或者调减资金规模。对于不认真履行承诺的企业,及时取消目录内产品的补贴资格。
  (2)持续加大补贴力度,补贴范围不断扩展。一是财政补贴资金规模逐年大幅增加。由 2004年的7000万元,增加到2010年的155亿元(见附件2图4),7年共计投入补贴资金 354.7亿元。二是实施范围不断扩大。由2004年16个省的66个粮食主产县,逐步扩大到目前覆盖全国所有农牧业县(场) (见附件2图5)。三是补贴机具种类不断增加。由2004年的“六机”扩大到2011年的12大类46小类的180个品目。四是补贴对象逐步扩大。由农民、直接从事农机作业的组织,扩大到农牧渔民、直接从事农机作业的组织以及部分专业合作社等。五是补贴标准有所提高。在坚持总体补贴比例不超过 30%的基础上,对特殊地区和部分机具适当提高了补贴标准。
  (3)完善监督措施,强化监管力度。一是,为确保农业机械购置补贴政策的顺利实施,国务院提出了“三个严禁”的要求,即:严禁采取不合理政策保护本地区落后生产能力,严禁强行向购机农民推荐产品,严禁借国家扩大农机具购置补贴之机乱涨价。二是,农业部、财政部制定年度《农机购置补贴政策落实监督检查方案》,并不定期开展专项检查和重点抽查。三是,农业部每年派出督查小组到重点省份开展补贴政策落实情况的督查,各省(市、区)也各自派出督查小组进行督查。四是,财政部于2011年2月下发《关于切实加强农机购置补贴政策实施监管工作的通知》(财农[2011]7号),要求各级财政部门特别是基层财政部门积极履行职责,切实加强对农机购置补贴的监管工作。
  (4)加强宣传力度,营造良好环境。一是,农业部和财政部每年年初在主要媒体发布农机购置补贴政策信息,回答社会关注的问题,向社会公开补贴政策内容、程序、要求以及实施情况等。二是,各地广泛利用广播、电视、网络等媒体宣传补贴政策,采取张贴公告到村、发放指南到户、发送手机短信到人等方式,使补贴政策家喻户晓。
  3.实施效果
  农机购置补贴制度从2004年实施以来至 2010年,中央财政累计投入农机购置补贴资金 354.7亿元,带动地方和农民投入约1187亿元,补贴购置农机具1108万台(套),直接受益农户达到925万户。农机购置补贴制度的实施对提高我国农业机械化装备水平、优化装备结构、加快农机化发展进程、促进农业稳定发展和农民持续增收等发挥了重要作用,同时也扩大了内需,带动了农机工业振兴,促进了我国经济平稳较快发展。
  (1)提升了农业机械化装备水平,促进了农业机械化装备结构的改善。2005年至2009年5年间,农机总动力年均增速达6.40%,高于农业机械化促进法实施前五年(2000-2004年)的5.59%。其中大中型拖拉机保有量年均增速高达28.01%(见附件2图6),远高于前五年的 7.37%;插秧机保有量年均增速达31.32%,远高于前五年的9.05%;玉米联合收割机保有量年均增速高达70.20%,远高于前五年的 27.19%。
  (2)加快了农业机械化进程,促进了农业科技进步。2009年全国种植业耕种收综合机械化水平达到49.13%,比2004年提高了14.81个百分点。2005年至2009年5年间,全国耕种收综合机械化水平年均提高2.96个百分点,而 2000-2004年年均增幅仅为0.54个百分点(见附件2图7)。据初步统计,2010年我国种植业耕种收综合机械化水平超过52%,实现了我国农业生产方式从以人力为主向以机械动力为主转变的历史性跨越。
  (3)推动了农业生产方式转变,促进了农业稳定发展、农民持续增收。在农机补贴政策推动下,农业机械广泛应用,农业机械化发展质量稳步提升,促进了农业生产规模化、标准化、集约化和产业化,提高了土地产出率、劳动生产率和资源利用率,既减轻了农民劳动强度,改善了农民生产生活条件,又降低了农业生产成本,提高了农产品产量和质量。
  (4)拉动了农村需求,促进了农机工业发展。一是,在农机购置补贴政策的刺激下,2004年以来,农民购置农业机械的潜在需求得到极大释放,有52.94%的调查样本表示, “本来没打算买,因为有补贴所以买了或者最近想买”;有 28.42%的样本表示“本来就打算买,但有了补贴多买了1台(或几台)”,两者合计81.36%。 2009年全国农民个人投入用于农业机械购置的资金达452.8亿元,是2004年的1.9倍。二是,农民购机需求的释放,带动了农机工业持续稳定快速发展。2004-2009年,规模以上农机工业总产值由753亿元增加到2265亿元,2010年达到2838亿元,年均增长20%以上,而2000- 2003年,农机工业总产值年均增速仅为5.45% (见附件2图8)。
  4.存在的主要问题
  问卷调查显示,65.35%的受访者认为,工作经费缺乏影响农机购置补贴政策的有效实施。近年来,随着补贴资金的大幅度提升,县级农机管理部门的工作量成倍增加,宣传、公示、打印协议、喷号、协调供货、监督等工作所投入的物质和人工成本大幅度增加。财政部、农业部虽然在补贴资金管理办法中要求地方财政保障工作经费,但没有明确具体标准和配套比例,许多市县农机管理部门没有专项工作经费。在配套工作经费缺乏的情况下,一些地方存在降低宣传和审核监督力度的现象,在一定程度上影响实施效果。此外,一些企业反映,有的地方政府利用地方财政资金,在中央补贴比例基础上仅给本地生产的机具累加补贴比例,不利于国内农机企业间的公平竞争。
   (三)农业机械化促进法第二十八条规定的农业机械作业用燃油补贴制度
  1.制度目标
  明确燃油补贴的对象是直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织,旨在调动和保护农民使用农业机械的积极性,提高农业生产的机械化水平。
  2.实施情况
  (1)建立健全农资综合补贴制度。2006年国家在出台石油价格综合改革方案时,建立了对种粮农民的农资综合补贴制度,即对农民种粮因柴油、化肥等农资价格上涨引起的增支给予适当补偿。2009年初国家实施成品油价格和税费改革时,明确规定成品油价格变动引起的农民种粮增支,继续纳入农资综合补贴政策统筹安排。 2009年8月,经国务院同意,财政部、发展改革委、农业部联合下发通知,对农资综合补贴动态调整机制作了进一步完善。完善后的机制,明确了国家每年底综合考虑当年柴油、化肥等农资价格和粮食价格变化以及财力情况,确定下一年农资综合补贴规模,对农资综合补贴实行动态调整,补贴规模只增不减。同时,从2006年以来,国家不断加大补贴力度,增加补贴资金。2011年农资综合补贴规模增加至835亿元,比2006年增加715亿元,增长近6倍。农资综合补贴制度实施以来,对于降低农业生产成本、保护农民利益、调动农民种粮积极性、保障国家粮食安全,发挥了重要作用。
  (2)各级农机管理部门和部分地方开展了一些有益探索。2005年,农业部采取三种补贴形式在北京、陕西等6个省市各选一个县作试点进行农机田间作业用油的补贴。此外,一些省、市、县农机管理部门也进行了一些有益探索。如山西省晋城市、长治市分别出台《农机田间作业燃油补贴实施方案》《农机田间作业燃油补贴实施意见》,明确规定补贴范围、补贴重点、补贴对象、补贴标准、补贴程序,从2008年以来通过与农机手签订作业协议、考核作业情况等办法,对当地参加农机田间作业的拖拉机和联合收割机进行了补贴,并将补贴跟农机上户、年审挂钩。2011年1月,甘肃省白银市人民政府办公室发布《关于印发白银市农资综合直补中农机柴油补贴实施方案的通知》,改变原来按土地面积平均分配的方法,在农资综合补贴中单列800万元作为柴油补贴,实行专项管理,按拖拉机、联合收割机动力平均补贴给农机户。江苏省近年来采取发放“农机优先优惠加油IC卡”的做法,探索燃油补贴的方法。
  (3)在油价不断上升,农机作业用油成本大幅增加的情况下,一些省结合本省主推机械化技术,采取作业补贴方式降低农机使用成本。如浙江省从2007年起,对水稻机插秧和病虫害统防统治两个作业环节进行了作业补贴,每亩各20元;黑龙江、吉林等省近年安排专项资金对农机深松作业进行补贴;江苏等省实施秸秆机械粉碎还田补贴。
  3.存在的主要问题
  2008年燃油税改革前,国家对联合收割机、农田作业拖拉机等农业机械一直免征养路费。燃油税改革以后,油价都包含燃油税,绝大多数农机手感觉以前免征农机养路费的政策实惠享受不到了,对此意见较大。同时,国家在确定农资综合补贴资金规模时考虑了燃油涨价的因素,但未明确其中具体用于弥补燃油涨价支出的数额,也不区分该农户是否使用农机,没有“向直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织发放”。部分地方实施的农机作业补贴,在一定程度上减少了作业成本,但实施的范围和补贴的作业环节还有待拓展。
  近年来,用油成本持续攀升,在一定程度上影响了农民特别是经济相对不发达地区农民使用农机的积极性。据测算,全程机械化作业情况下,每亩地一季用柴油约10升左右,柴油价格由2004年年初的3.13元/升上涨到2010年底的 6.65元,每升柴油价格上升3.52元,则每亩地作业成本增加35.2元,在目前我国粮食作物亩均净利润在230元左右的情况下,增加35.2元的成本就等于降低了15%左右的净利润。用油成本的增加,农机户较难通过提高作业价格转移给购买作业服务的农户。问卷调查表明, 84.47%的农机户、76.23%的公众认为, “作业市场竞争激烈,作业价格很难上调”。近几年农机作业价格有所提高,但难以弥补因油价上涨而增加的作业成本。这种情况不利于保护农机户继续从事农机作业服务的积极性。
  评估表明,农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条规定的三项制度立法意图明确,条款设计合理、可行,很有必要,对于健全农业机械社会化服务体系,完善促进农业机械化的扶持政策,调动农民和农业生产经营组织购买和使用农业机械的积极性,推动农业机械化和农业现代化的发展,起到了积极的促进作用,总体实施效果是好的。同时,评估也发现,三项制度的部分规定在实施中存在配套规定与工作机制不够完善等问题。
  四、有关建议
   (一)关于农机跨区作业制度
  针对评估中发现的问题,提出以下建议:
  1.进一步完善跨区作业农机免费通行制度,针对近年来出现的农机参加跨区作业的新情况和产生的新问题,研究扩大跨区作业免费通行的农机种类,适应跨区作业内容拓展的需要,更好地促进跨区作业,让农民得到更多实惠。
  2.建立健全跨区作业等重要农时农机作业用油保障供应长效机制,更好促进跨区作业发展,保障争抢农时和农业生产顺利进行。同时,研究探索允许服务组织农忙时期存储一定量燃油等措施,有效解决农机户在跨区作业中遇到的加油难问题。
   (二)关于购买农机补贴制度
  针对评估中发现的问题,提出以下建议:
  1.健全农机购置补贴政策配套工作经费保障机制,明确地方财政配套工作经费标准、经费来源和使用流程,为补贴工作高效实施提供必要保障。
  2.进一步完善农业机械购置补贴专项资金使用管理工作机制,规范地方配套补贴资金的使用管理,同时加大监督力度,将监督制度化,严格约束各种违规行为。
   (三)关于农机作业燃油补贴制度
  针对评估中发现的问题,提出以下建议:
  考虑到燃油税改革、农业机械作业市场等方面的新情况新问题,建议有关部门认真研究农资综合补贴政策及其实施情况,总结农机田间作业用油补贴试点和一些地方实施燃油补贴措施的经验,研究探索更适应形势发展需要的补贴机制,增强补贴针对性和补贴力度,切实减轻农民和农业生产经营组织从事农业机械作业的燃油支出负担,保护农民使用农业机械的积极性。
   (四)其他建议
  1.加强法律实施监督,提高制度实施效果。为提高这三项制度的实施效果,切实解决制度落实中存在的问题,建议有关部门根据各自职责,加强对法律制度落实情况的监督、检查和指导,推动相关配套措施的制定和完善。同时,通过召开制度落实研讨会、经验交流会等,交流法律制度落实中的好经验、好做法并及时总结和推广,对出现的问题及时研究解决,进一步推动三项法律制度的有效实施。
  2.加强宣传和培训力度,促进三项法律制度的更好落实。农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条规定的三项制度,是支持跨区作业,鼓励农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械,提高农户从事农业机械化生产的积极性的重要举措。为了更好地实施三项法律制度,应当采取多种方式,通过各种渠道,继续加强宣传和培训,进一步扩大这三项制度在农民、农机企业和社会公众中的影响,提升其知晓度、认同度,使广大农民真正理解好、享受到法律规定的优惠政策,加深全社会对于促进农业机械化、发展现代农业总体战略的理解和把握,从而实现立法目标。

  附件:1.农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条
  2.相关统计图表
附件1:
农业机械化促进法第二十一条、
第二十七条和第二十八条

  第二十一条 农民、农业机械作业组织可以按照双方自愿、平等协商的原则,为本地或者外地的农民和农业生产经营组织提供各项有偿农业机械作业服务。有偿农业机械作业应当符合国家或者地方规定的农业机械作业质量标准。
  国家鼓励跨行政区域开展农业机械作业服务。各级人民政府及其有关部门应当支持农业机械跨行政区域作业,维护作业秩序,提供便利和服务,并依法实施安全监督管理。
  第二十七条 中央财政、省级财政应当分别安排专项资金,对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。补贴资金的使用应当遵循公开、公正、及时、有效的原则,可以向农民和农业生产经营组织发放,也可以采用贴息方式支持金融机构向农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械提供贷款。具体办法由国务院规定。
  第二十八条 从事农业机械生产作业服务的收入,按照国家规定给予税收优惠。
  国家根据农业和农村经济发展的需要,对农业机械的农业生产作业用燃油安排财政补贴。燃油补贴应当向直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织发放。具体办法由国务院规定。
附件2:
相关统计图表

  图1 近年来全国联合收割机保有量及其年增长率(图略)
  图2 联合收割机拥有量变化情况(图略)
  图3 近年来全国三大粮食作物跨区作业面积(图略)
  图4 2004-2010全国购机补贴中央投入资金量(图略)
  图5 2004-2008年购机补贴覆盖范围(图略)
  图6 大中型拖拉机变化情况(图略)
  图7 近年来全国种植业耕种收综合机械化水平(图略)
  图8 历年全国农机工业总产值(图略)

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