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最高人民检察院关于加强刑事审判法律监督工作维护司法公正情况的报告
--2008年10月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
最高人民检察院检察长 曹建明

全国人民代表大会常务委员会:
根据本次常委会的安排,现在,我代表最高人民检察院报告加强刑事审判法律监督工作、维护司法公正的情况,请予审议。
  一、依法履行刑事审判法律监督职责,维护司法公正和法制统一
根据刑事诉讼法和人民检察院组织法的规定,检察机关在刑事诉讼中承担着对侦查、审判和刑罚执行活动的法律监督职责。2003年以来,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院,深入贯彻全国人大及其常委会的决议和要求,围绕实践“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题,坚持立检为公、执法为民,认真履行法律监督职责,着力解决人民群众反映强烈的问题,维护司法公正和法制统一。在刑事审判法律监督方面,主要做了以下工作:
(一)加强对刑事判决、裁定的监督,依法纠正裁判不公的问题。裁判公正是司法公正最重要的体现。各级检察机关坚持把监督刑事裁判放在重要位置,注重运用抗诉手段依法纠正确有错误的裁判,防止冤及无辜、放纵犯罪、罚不当罪。2003年1月至2008年8月,共对刑事判决、裁定提出抗诉17104件;检察机关收到人民法院审结案件8948件,其中改判3833件、撤销原判发回重审1812件。
加大审查力度,及时发现错误裁判。加强对人民法院刑事判决、裁定的审查工作,实行检察人员承办、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定的工作制度,对认为确有错误的裁判依法提出抗诉。对被害人及其法定代理人请求抗诉的,检察机关依法受理、认真审查,严格按照法律规定的条件和时限作出是否抗诉的决定并及时答复。2003年以来提出抗诉的案件中,采纳被害人及其法定代理人抗诉请求1711件。
突出监督重点,强化工作措施。坚持把有罪判无罪、无罪判有罪、量刑畸轻畸重,以及因徇私枉法和严重违反诉讼程序影响公正审判的案件作为监督重点。对重大、复杂抗诉案件,要求检察长、副检察长带头办理,上级检察院实行挂牌督办。一些地方设立办理抗诉案件的专门机构或者办案组,推动抗诉工作深入开展。在提出抗诉的案件中,人民法院从原判无罪改判为有罪的547人,从有罪改判为无罪的70人,改变原判刑罚的4258人。
严格抗诉标准,注重监督质量和效果。坚持把办案质量作为生命线,从关键环节入手严格把关。严把抗诉条件关,要求抗诉案件必须做到事实清楚,证据确实、充分,裁判确有错误,确有抗诉必要;对虽然量刑偏轻但属于初犯、过失犯、未成年人犯罪以及取得被害人谅解的案件,一般不予抗诉,以体现宽严相济的刑事政策。严把抗诉审查关,要求全面审查案件的事实、证据、适用法律和审判程序,疑难复杂案件提出抗诉前要向上一级检察院汇报,必要时邀请专家论证;对下级检察院提出抗诉不当的,依法撤回抗诉。严把出庭支持抗诉关,认真制作抗诉文书、准备出庭预案,力求以准确、合法、合理的抗诉理由赢得法院认同。几年来,刑事抗诉质量不断提高,2007年撤回抗诉率比2003年下降8个百分点,法院采纳抗诉意见率上升10个百分点。
(二)加强对刑事审判活动的监督,依法纠正程序违法的问题。程序公正是司法公正的前提和保障。各级检察机关坚持程序公正与实体公正并重,依法监督纠正审判活动中违反诉讼程序的行为,共提出纠正意见31097件次,人民法院已纠正26705件次,纠正率从2003年的40上升至2007年的76。
加强对庭审中程序违法行为的监督。对法庭审理中的违法行为,认为不及时纠正可能会影响公正审判的,依法建议休庭;对严重违反诉讼程序的,依法提出纠正意见;对严重违反诉讼程序影响公正审判的,依法提出抗诉。最高人民检察院制定了《公诉人出庭行为规范》,明确规定检察人员出席法庭时应当履行的监督职责。2003年以来,共派员出席第一审法庭2001670次、第二审法庭36977次、再审法庭1116次。
加强对审判活动中侵权行为的监督。认真贯彻尊重和保障人权的宪法原则,依法维护诉讼参与人的诉讼权利。对未通知未成年被告人的法定代理人到庭、未通知被害人及其委托代理人出席法庭,影响其依法在法庭上陈述意见的;裁判文书未按规定时限送达,影响被告人在法定时限内提起上诉的;以及未依法告知权利义务等侵犯当事人诉讼权利的行为,及时提出监督纠正意见。
加强对审判环节超期羁押的监督。2003年,在全国人大常委会的支持下,最高人民检察院会同最高人民法院等部门开展了集中清理纠正超期羁押专项工作,共监督纠正超期羁押25181人,其中审判环节超期羁押13057人,一批历史遗留的久拖不决案件得到妥善处理。在此基础上,会同有关部门下发《关于严格执行刑事诉讼法,切实纠防超期羁押的通知》,建立了羁押期限预警提示、提前告知、责任追究等制度,初步形成了纠防超期羁押长效机制。几年来,检察机关坚持把落实这一机制作为重点工作来抓,向社会公布超期羁押举报电话和电子信箱,推行与看守所信息网络系统互联互通,对超期羁押情况定期通报,对超期羁押线索逐件督办,坚决遏制超期羁押问题反弹。经过各方共同努力,审判环节新发生的超期羁押大幅度减少。
(三)突出抓好对死刑案件审判的法律监督,促进死刑的依法慎重适用。死刑案件人命关天,社会广泛关注。检察机关高度重视死刑案件的办理和法律监督工作,认真贯彻“保留死刑,严格控制死刑”的政策,加强和改进对死刑案件审判活动的法律监督,保证死刑案件经得起法律和历史的检验。
积极做好死刑第二审案件审查和出庭工作。从2006年起,死刑第二审案件逐步实行开庭审理。各省级检察院通过建立专门机构、健全工作制度、调整办案力量、加强业务培训,保证死刑第二审案件审查和出庭工作顺利开展,并注意从以下几个方面强化法律监督:一是认真审查对死刑案件的上诉和抗诉,依法支持正确的抗诉,及时撤回不正确的抗诉,并通过派员出席第二审法庭,维护死刑案件被告人、被害人的合法权益。二是充分考虑社会治安形势和人民群众的反映,综合考量被告人的犯罪性质、情节、社会危害、主观恶性等因素,提出维持原判或依法改判等意见。三是加强对证据合法性的审查,对以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法收集的被告人供述、被害人陈述、证人证言作为定罪依据的,依法建议发回重审,防止发生冤错案件。
探索开展对死刑复核的法律监督。死刑核准权统一收归最高人民法院行使后,最高人民检察院加强与最高人民法院的沟通协调,认真做好审查省级检察院报送备案的死刑案件、受理死刑案件申诉、列席最高人民法院审判委员会会议等工作,依法提出监督意见,保证死刑案件质量。
(四)加强对刑罚变更执行裁决的监督,依法纠正违法减刑、假释、暂予监外执行的问题。针对一些地方违法减刑、假释、暂予监外执行比较突出的情况,检察机关加强对刑罚变更执行裁决的监督,共对人民法院不当的减刑、假释裁定和暂予监外执行决定提出纠正意见1074件。2004年5月至2005年3月,最高人民检察院会同有关部门组织对2002年以后的减刑、假释、保外就医案件进行集中清理和检查,发现人民法院裁定减刑、假释和决定保外就医不当以及办案存在瑕疵的案件2078件。检察机关对这些案件均依法提出监督意见并配合人民法院进行纠正。针对违法减刑、假释、暂予监外执行往往发生在一些身份特殊的罪犯身上的情况,最高人民检察院从2005年开始,部署一些地方检察机关探索开展对职务犯罪罪犯、涉黑涉恶涉毒罪犯等“九类人员”的减刑、假释、暂予监外执行情况进行重点检查和监督,取得良好效果。
(五)依法办理不服法院生效裁判的刑事申诉案件,维护当事人权益和社会和谐稳定。坚持首办责任制和检察长接待日等制度,积极畅通申诉受理渠道,努力缓解申诉难的问题。2003年以来,最高人民检察院每年组织开展处理涉法涉诉信访突出问题专项工作,并把不服法院生效刑事裁判的多次上访案件作为重点之一,共立案复查9337件,决定抗诉611件。为维护服刑人员的合法权益,2003年全国检察机关开展了服刑人员申诉专项清理工作,共复查申诉案件2411件,提出抗诉或再审检察建议68件,提出纠正违法意见91件。在办理刑事申诉案件中,注意把强化法律监督与化解矛盾纠纷结合起来,对申诉理由不成立的,耐心细致地做好释法说理等工作;对申诉人因长期上访和被害人因无法获得犯罪分子经济赔偿造成生活困难的,积极协调有关方面给予救助,体现司法人文关怀。
(六)严肃查办刑事司法不公背后的职务犯罪,维护司法廉洁和公正。认真贯彻党中央关于惩治司法领域中的腐败的要求,加大查办司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿、滥用职权等职务犯罪案件的力度,纯洁司法队伍,促进司法廉洁。坚持把加强诉讼监督与查办司法人员职务犯罪结合起来,健全检察机关内部分工和协作机制,提高发现和查处司法不公背后职务犯罪的能力。2003年至2007年,共依法查办刑事审判环节涉嫌职务犯罪的审判人员388人。
  二、加强法律监督能力建设和执法规范化建设,提高刑事审判法律监督工作水平
各级检察机关积极适应法制建设的新形势和人民群众的新要求,不断加强法律监督能力建设和执法规范化建设,努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督。
(一)牢固树立正确的监督理念。2003年以来,最高人民检察院先后组织开展了“强化法律监督,维护公平正义”主题教育、社会主义法治理念教育等活动,今年又组织开展了党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议上的重要讲话大学习、大讨论活动。在这些教育活动中,注重引导检察人员深刻把握检察机关的宪法定位和职责,增强监督意识,更新监督理念。特别是强调以科学发展观和社会主义法治理念为指导,正确处理刑事审判法律监督工作中的一系列重要关系:一是正确处理依法指控犯罪与加强法律监督的关系,全面履行检察机关在刑事诉讼中承担的职能,做到两者紧密结合、互相促进。二是正确处理打击犯罪与保障人权的关系,既坚决打击各种刑事犯罪,又依法保障诉讼参与人的合法权益。三是正确处理实体公正与程序公正的关系,既加强对刑事判决、裁定的监督,保证审判结果的公正,又加强对审判活动中违法情况的监督,保证审判程序的公正。四是正确处理执行法律与贯彻刑事政策的关系,在严格执法的同时,自觉运用刑事政策指导刑事审判法律监督工作,以有效打击预防犯罪、化解矛盾纠纷、促进社会和谐。五是正确处理协调配合与监督制约的关系,既认真履行法律监督职责,又加强与人民法院的相互配合;既敢于依法监督,又讲求监督的方式、方法,共同维护社会主义法制的权威。
(二)加强刑事审判法律监督工作规范化建设。在2005年开展的规范执法行为专项整改活动中,各级检察机关通过广泛征求社会各界意见、运用典型错案进行警示教育、开展无罪判决案件检查、刑事申诉案件复查等形式,认真查摆和整改应当监督而不进行监督和不正确履行监督职责等问题,并有针对性地制定和完善刑事审判法律监督工作的业务规范。最高人民检察院先后制定《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》、《关于进一步加强刑事抗诉工作强化审判监督的若干意见》、《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》等规范性文件,进一步细化办案流程,明确监督责任和要求,促进了监督水平和质量的提高。
(三)创新和完善刑事审判法律监督工作机制。一是发挥检察机关的体制优势,加强上级检察院对下级检察院工作的领导和指导。上级检察院发现下级法院裁判明显错误或者审判活动严重违法的,指令下级检察院依法监督纠正。二是探索实行再审检察建议制度。对一些认为确有错误的生效裁判,采取检察建议的方式建议人民法院自行启动再审程序,节约司法资源,促进和谐司法。三是建立与人民法院的协调机制。加强“两院”之间多层次的沟通联系,通过召开联席会议等形式,互相通报工作情况。对一些法院审理职务犯罪案件判处免刑和缓刑比例过高等问题,加强调查研究,积极提出意见。争取人民法院的理解和支持,督促落实检察机关的纠正违法意见,磋商完善检察长列席审判委员会会议制度,协调解决办理抗诉案件调卷难等问题。
(四)加强业务培训和人才培养。有针对性地加强对公诉等业务部门检察人员的岗位培训,保证每年脱岗培训的时间不少于15天。充分发挥各级检察培训机构的作用,开展集中培训和网络教育,聘请法学专家、检察业务骨干和法官、律师授课。广泛开展岗位练兵活动,组织开展庭审观摩、案例研讨、业务竞赛、与律师抗辩比赛等多种形式的训练。最高人民检察院组织了三届全国十佳公诉人暨优秀公诉人评选活动,各地检察机关也通过评选优秀公诉人等活动,培养了一批有扎实业务功底和丰富实践经验,善于办理疑难复杂刑事案件的优秀人才,带动了队伍整体素质和法律监督能力的提高。
(五)自觉接受监督和制约。强化接受监督的意识,主动把刑事审判法律监督工作置于人大、社会各界和人民群众的监督之下。积极配合一些地方人大常委会组织的刑事诉讼法执法检查,全面客观汇报开展刑事审判法律监督等工作情况,认真落实执法检查报告的要求。坚持抗诉案件报同级人大常委会备案制度。邀请人大代表、政协委员旁听和评议抗诉等案件的出庭情况,听取对刑事审判法律监督工作的意见和建议。坚持以公开促公正,推行刑事申诉案件公开审查制度和不抗诉案件答疑制度,保障人民群众的知情权、参与权和监督权,提高执法透明度和公信力。自觉接受人民法院的制约,对驳回抗诉等案件定期组织复查,注重从自身查找原因、总结教训,促进法律监督工作水平不断提高。
几年来,检察机关在加强刑事审判法律监督方面采取了一些措施,取得了积极进展,也存在一些不足和困难:一是刑事审判法律监督职能发挥还不够充分,与人民群众的期望和要求相比还有差距。一些检察机关监督意识和能力不强,存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象。有的缺乏敢于碰硬的勇气,怕影响与法院的关系,怕抗诉后得不到改判;有的不善于发现问题和提出监督意见,抗诉质量不高,监督效果不好;有的只抓指控犯罪,重配合轻监督,导致一些错案和违法问题没有得到依法监督纠正;对简易程序案件、职务犯罪案件、刑事附带民事案件审判活动的监督还比较薄弱。检察队伍的整体素质还不适应履行监督职责的需要,监督水平有待提高,执法不规范的问题仍然存在。二是关于刑事审判法律监督范围、程序和措施的立法还不够完备,一些法律制度还需进一步完善。如法律规定的监督措施主要是抗诉和纠正违法意见,手段较少,效力有限,还不能适应实践中履行监督职责的需要;刑事诉讼法没有规定减刑、假释案件的审理和监督程序,实践中执行机关普遍采取集中呈报的方式,法院难以逐案审理,检察机关履行监督职责面临实际困难;由于刑事案件的审理期限较短,一些法院采取向其他环节“借期限”等办法避免超审限,检察机关难以监督;对上诉案件不开庭审理、死刑复核等审判活动如何监督,现行法律尚无具体规定。三是一些地方检察院批捕、起诉等办案任务繁重,办案人员长期超负荷工作问题突出,制约了刑事审判法律监督工作的开展。省级检察院和最高人民检察院现有的办案力量,还不能满足办理死刑第二审案件和开展死刑复核法律监督的需要。对这些问题,最高人民检察院将紧紧依靠全国人大常委会的监督、支持,加强与有关方面的沟通和协调,积极采取措施,认真加以解决。
  三、深入贯彻党的十七大精神,全面加强和改进刑事审判法律监督工作
党的十七大从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度,强调全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家。胡锦涛总书记指出,要加强对诉讼活动的法律监督,切实解决执法不严、司法不公问题。全国检察机关要认真学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作的重要指示,深入贯彻落实科学发展观,坚持社会主义法治理念,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,坚持“强化法律监督,维护公平正义”的主题,切实从人民群众的新要求新期待出发,加强和改进刑事审判法律监督工作。
第一,强化监督意识,把刑事审判法律监督工作放在重要位置来抓。深入开展学习实践科学发展观活动和大学习、大讨论活动,引导各级检察机关和广大检察人员高举伟大旗帜、坚持科学发展,准确把握检察机关的宪法定位,不断增强做好法律监督工作的责任感。坚持指控犯罪与加强监督并举,整合监督力量,完善监督机制,注重监督效果。组织开展对刑事审判法律监督工作的专项检查,全面梳理影响司法公正的突出问题,认真研究强化监督的有效措施,努力做到既敢于监督、敢于碰硬,又善于监督、务求实效。
第二,突出监督重点,进一步加大刑事审判法律监督工作力度。坚持以人为本、执法为民,重点加强对有罪判无罪、无罪判有罪、量刑畸轻畸重和职务犯罪案件、经济犯罪案件裁判的监督,加强对超期羁押等侵权行为的监督,加强对违法减刑、假释、暂予监外执行的监督,加强对重大食品安全事故、矿难等涉及民生、社会关注的案件的监督。高度重视群众的举报、申诉,认真审查当事人不服刑事裁判的申诉和群众反映的裁判不公等线索,对冤错案件坚决依法监督纠正。坚持从查办司法人员职务犯罪入手强化监督,依法严肃查处利用审判权贪赃枉法、徇私舞弊等职务犯罪。准确把握宽严相济的刑事政策,坚持从有利于促进社会和谐出发正确履行法律监督职责,依法监督纠正该宽不宽、当严不严、宽严失当的问题,实现法律效果与社会效果相统一。
第三,深化司法改革,进一步完善刑事审判法律监督工作机制。以深化司法体制改革为契机,围绕解决制约刑事审判法律监督工作开展的突出问题,健全强化法律监督的工作机制,拓宽监督渠道,创新监督方式。完善人民检察院派员列席审判委员会会议制度。继续探索开展对死刑复核的法律监督。推动建立对审判活动中的违法行为进行调查和建议更换办案人制度。完善简易程序监督制度。探索实行量刑建议制度、再审检察建议制度和刑罚变更执行同步监督制度。坚持实体公正与程序公正并重,进一步规范刑事审判法律监督工作,建立科学合理的考评机制,保证抗诉等法律制度的纠错功能得以正确有效发挥。
第四,加强队伍建设,努力提高刑事审判法律监督能力。坚持把思想政治建设放在首位,深化社会主义法治理念教育,引导检察人员牢固树立正确的执法观念,切实增强政治意识、大局意识、责任意识、法律意识、廉洁意识。针对刑事审判法律监督工作特点,加大业务培训力度,广泛开展岗位练兵活动,着力增强检察人员执行法律和刑事政策的能力,发现司法不公问题的能力,审查刑事抗诉案件的能力,监督庭审活动的能力和做好群众工作的能力。切实推进大规模检察教育培训,加强专门人才队伍建设,大力培养刑事审判法律监督业务专家和业务骨干。加强自身监督制约机制建设,规范执法办案中自由裁量权的行使,加大执法过错责任追究力度,自觉把法律监督工作置于党的领导、人大监督以及社会各界和人民群众的监督之下,确保依法独立公正地行使检察权。
第五,加强与人民法院的沟通协调,共同维护和促进刑事司法公正。坚持和完善与人民法院的协调机制,建立健全不同层次的联席会议等制度,共同研究解决司法实践中遇到的问题。加强司法解释工作的协调配合,统一执法标准,促进宽严相济刑事政策全面落实。针对职务犯罪和经济犯罪量刑、死刑复核法律监督等问题开展联合调研,统一思想认识,提出解决措施,保障严格执法和公正司法。进一步协调解决调卷难等问题,保证刑事审判法律监督工作依法顺利开展。
十一届全国人大常委会专门听取加强刑事审判法律监督工作、维护司法公正情况的报告,是对检察机关法律监督工作的有力监督和支持。对刑事审判法律监督工作中存在的问题和全国人大常委会的审议意见,最高人民检察院将高度重视,认真研究,切实改进和落实。我们建议:一是进一步完善相关刑事立法。建议通过立法解释或修改刑法,对各类犯罪的定罪量刑标准作出科学规定,以更好地体现宽严相济的刑事政策。在修改刑事诉讼法时,进一步明确法律监督范围,完善监督程序,增强监督刚性,建立健全刑事二审、再审、减刑假释、死刑复核监督、量刑建议和诉讼时限等方面的法律制度。二是进一步加强对司法解释的指导、协调与监督,避免司法机关理解和解释法律时可能出现的不一致。三是加大对刑法、刑事诉讼法的执法检查力度,督促解决制约法律监督工作开展的突出问题。
今年是检察机关恢复重建30周年。30年来的实践充分证明,加强法律监督是维护司法公正、维护社会公平正义的必然要求,是中国特色社会主义司法制度优越性的重要体现。全国检察机关要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,在人大及其常委会的监督下,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,恪尽职守,锐意进取,坚持科学发展,加强法律监督,维护公平正义,促进社会和谐,坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者,努力开创中国特色社会主义检察事业新局面。

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