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最高人民法院行政审判庭关于犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在看守所羁押期间,被同仓人致残而引起的国家赔偿如何处理问题的答复
([2006]行他字第7号)

陕西省高级人民法院:
  你院《周乾炳诉镇巴县公安局行政违法及赔偿一案的请示报告》收悉。经研究,答复如下:
  犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在被羁押期间,被同仓人致残所引起的国家赔偿,应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。
  此复。
  二○○六年十二月七日

  附:
陕西省高级人民法院关于周乾炳诉镇巴县公安局行政违法及赔偿一案的请示报告
([2006]陕行他字第1号)

最高人民法院:
  汉中中院向我院请示的周乾炳诉镇巴县公安局行政违法及赔偿一案,经我院审委会讨论,仍存在不同的认识,故现就有关问题请示你院。
  一、当事人基本情况
  上诉人(原审原告)周乾炳,男,1965年8月21日生于陕西省镇巴县,汉族,大学文化,原系镇巴县简池煤矿董事长兼矿长,因涉嫌重大责任事故罪于2001年4月24日被镇巴县公安局刑事拘留,同年5月30日被依法逮捕,同年12月4日被镇巴县人民法院以重大责任事故罪判处有期徒刑2年,宣告缓刑3年;以挪用资金罪免予刑事处罚。现系镇巴县煤炭工业局职工,住镇巴县泾洋镇煤矿家属楼。
  委托代理人:罗广银,四川天维律师事务所律师。
  委托代理人:冉正文,四川天维律师事务所律师。
  被上诉人(原审被告):镇巴县公安局。
  法定代表人:王飞,局长。
  二、案件事实
  上诉人周乾炳因涉嫌重大责任事故罪于2001年4月24日被镇巴县公安局刑事拘留。同年5月30日被依法逮捕。并羁押于镇巴县公安局看守所。同年10月30日与涉嫌故意杀人、故意伤害罪罪犯王克杨(已被汉中市中级人民法院以故意伤害罪执行死刑)关押于同一监舍。2001年11月30日凌晨,王克杨趁周乾炳熟睡之机,用私藏的铁丝将其右眼刺伤,后经医院诊断为右眼球穿透伤,经镇巴县劳动鉴定委员会评定为五级伤残。镇巴县公安局为周乾炳治伤支付医疗费4万多元,并给予了一定的生活补助费。
  2001年12月21日镇巴县人民检察院作出关于对看守所在押人员致伤问题的调查报告,结论为周乾炳被刺伤一事系王克杨因琐事产生不满故意实施报复行为所致,看守所领导和当日值班民警刘霞、封成喜没有失职、渎职行为。
  2004年2月10日,周乾炳请求镇巴县公安局确认看守所在监管过程中违法失职并请求行政赔偿。2004年4月14日镇巴县公安局根据县检察院的调查报告,认为看守所不存在违法失职,周乾炳申请赔偿事由不在行政赔偿范围之内,故拒绝赔偿。
  2004年5月25日周乾炳向镇巴县法院提起行政诉讼,镇巴县法院口头裁定不予受理,并告知周乾炳按照刑事赔偿程序请求赔偿。
  2004年6月4日周乾炳向镇巴县公安局申请刑事赔偿,2004年8月3日镇巴县公安局以其申请不在刑事赔偿范围之内为由,拒绝赔偿。周乾炳向汉中市公安局申请复议,汉中市公安局予以维持。周乾炳不服向汉中市中级人民法院赔偿委员会申请司法赔偿,汉中市中级法院以违法侵权事项未经先行确认为由不予受理。
  2005年7月1日周乾炳向镇巴县人民法院提起行政诉讼,请求依法确认公安局在对其监管过程中违法失职并请求赔偿其人身损害损失45万余元。镇巴县人民法院于2005年7月6日作出(2005)镇行初字第4号行政裁定,以周乾炳的起诉不属于行政案件的受案范围为由裁定不予受理。周乾炳不服,以看守所是行政管理机关,履行的是行政管理职能,本案应属于行政赔偿诉讼受案范围为由提出上诉。
  三、汉中中院处理意见及理由
  汉中中院在讨论本案时,对看守所的监管工作属于行政行为还是刑事司法行为,看守所在监管工作中是否履行了职责,是否存在违法失职行为,本案应否受理,公安局应不应该承担经济赔偿责任等法律适用问题有两种不同意见。
  第一种意见认为,看守所是羁押刑事犯罪嫌疑人、罪犯的场所,执勤民警对上述人员进行监管是履行《刑事诉讼法》规定的法定职责,是刑事司法行为而非行政行为。上诉人周乾炳被伤害的后果是由罪犯王克杨的个人行为所产生的,应由加害人赔偿,看守所履行了相应职责,没有违法失职行为,本案不属于行政诉讼及行政赔偿受理范围,人民法院不予受理,故应驳回上诉,维持原审裁定。
  第二种意见认为,看守所依据国务院颁布的《看守所条例》这一行政法规的有关规定行使职权,其职权来源于行政法规的规定而非《刑事诉讼法》的明确授权,故其羁押看管人犯的行为在性质上属于行政行为而非刑事司法行为,看守所应当保障在押人犯的人身安全,保证其合法权益,防范和制止人犯自杀、逃脱、行凶等,对监室、人犯的人身及其活动场所应当定期或不定期地进行检查,消除可供人犯自杀、逃脱、行凶和进行破坏活动的物品。被告看守所未尽到严密警戒和看管、防止人犯行凶的行政职责,疏于管理,致使二次伤害他人身体的在押犯王克杨再次伤害原告周乾炳的身体健康,被告公安局应承担赔偿责任,根据《国家赔偿法》第3条第5项之规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,有造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为,受害人有取得赔偿的权利。被告镇巴县公安局看守所监管失职,应承担行政不作为的赔偿责任,原告的起诉在行政赔偿受案范围内,人民法院应予受理。
  请示的问题:
  1.看守所监管在押人犯的行为属于行政行为还是刑事司法行为?
  2.看守所在押人犯因人身伤害申请国家赔偿,属于行政赔偿还是司法赔偿,公安局应否承担赔偿责任?人民法院应否予以受理?
  四、审查意见
  关于看守所监管在押人犯的行为属于行政行为还是刑事司法行为。
  我院在讨论中,形成两种不同的意见。倾向性意见:看守所监管在押人犯的行为属于刑事司法行为。
  理由:
  1.看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管,其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。
  根据《刑事诉讼法》的规定,刑事拘留、执行逮捕由公安机关负责。而将被拘留逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押正是执行拘留、逮捕刑事强制措施的不可或缺的重要方面。作为羁押场所的设置则是这一措施的物质保障。基于此,《看守所条例》第1条规定:“为保障刑事诉讼活动的顺利进行,依据《中华人民共和国刑事诉讼法》及其他有关法律的规定,制定本条例。”第2条第1款规定:“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”第2款规定:“被判处有期徒刑一年以下,或者余刑在一年以下,不便送往劳动改造场所执行的罪犯,也可以由看守所监管。”第3条规定:“看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒或看守,保障安全;对人犯进行教育;管理人犯的生活和卫生;保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行。”由此可见,看守所设置、任务、职责主要是保障刑事诉讼活动的顺利进行,其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。
  2.不能将羁押与监管完全割裂开来,从而将羁押与监管性质区别对待。因为两者的前提都是对犯罪嫌疑人采取的刑事强制措施的决定。羁押是强制措施的外在表现及手段,监管则是羁押一种动态的过程,两者往往是你中有我,我中有你,紧密相连,相互依附。
  3.看守所对在押人犯的监管从职能、目的上看,与一般的行政执法行为有明显的区别。行政执法行为其目的是对国家行政事务进行有效管理,而看守所对在押人犯进行监管则是为了保证刑事诉讼活动的顺利进行;行政执法行为依附于行政管理活动,而监管行为则依附于司法活动,没有刑事强制措施,就不存在对人犯的监管;行政执法行为(如行政执行行为)其前提往往存在一个行政决定(如治安拘留行政处罚决定),而作为刑事拘留、逮捕的执行手段的羁押其前提是刑事强制措施决定。
  4.根据《看守所条例》第8条规定,看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。而《刑事诉讼法》第8条也规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实施法律监督。”这两种监督的性质应该是同一的。
  少数人意见及理由,倾向于汉中中院请示的第二种意见,认为根据《看守所条例》的规定,看守所是对被依法刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押的场所,并负有保护被羁押人在羁押期间人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为,是行政法规赋予的行政职责行为,不属行使侦查职权的司法行为,故看守所对在押人犯的监管行为属于行政行为。
  上述两种意见,哪种正确,请批示。
  二○○六年四月二十五日

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