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北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于
审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》的通知
(京高法发[2005]68号)

市第一、第二中级人民法院、北京铁路运输中级人民法院:
各区、县人民法院、各铁路运输法院:
  《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》已于2004年12月20日经北京市高级人民法院审判委员会第138次会议通过,自下发之日起执行。现将《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》及其说明一并印发给你们,望组织有关审判人员认真学习并遵照执行。在执行中注意总结经验,有何新的情况和问题,请及时报告高院民二庭。
二00五年一月二十七日
北京市高级人民法院关于审理农村
土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)
(2004年12月20日市高级人民法院审判委员会第138次会议通过)

为了正确审理农村土地承包纠纷案件,根据《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律、政策,结合我市法院审理农村土地承包合同纠纷的审判实践,制定本指导意见。
  一、关于诉讼主体及诉讼请求问题
  1、在审理农村土地承包合同纠纷案件中,往往会形成集团诉讼。在审理这些诉讼中,各级法院应严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条、第五十五条及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第五十九条至第六十四条的规定审理。
  在审理中,各级法院应贯彻以下审判原则:
  (1)在受理上,应切实保障诉讼代表人的合法权益,不得以任何理由限制其行使法律赋予的诉讼权利。
  (2)在处理上,应慎重处理,积极协调,多做调解工作。
  (3)在审判效果上,应注重集体利益与农民个人利益的平衡。
  2、村民仅以违反民主程序,而要求确认村集体经济组织或村民委员会对外签订的全部的承包合同、租赁合同无效的案件,因没有针对特定承包合同、租赁合同,没有具体的诉讼请求,不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条起诉的有关规定,应裁定驳回其起诉。
  3、村基层组织对外发生农村土地承包(租赁)合同纠纷或其他债权债务纠纷,应以村民委员会或村集体经济组织为主体参加诉讼。
  (1)村民委员会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条的规定,享有管理本村集体所有的土地和其他财产的权利,其可作为独立的诉讼主体。
  (2)村集体经济组织包括村经济合作社及村办企业等多种形式。村经济合作社作为村集体经济的代表,可作为独立的诉讼主体参加诉讼。
  村办企业对外发生纠纷,领取营业执照的,可作为诉讼主体;未领取营业执照的,其开办单位为诉讼主体;开办单位亦未领取营业执照的,以村民委员会或村经济合作社为诉讼主体。
  4、村民依据其与村集体经济组织或村民委员会签订的协议以合同转让、侵权、排除妨碍等为由起诉本村其他村民,被告以与村集体经济组织或村民委员会亦存在土地承包关系进行抗辩的案件,按以下原则处理:
  (1)在案证据可以查明案件事实,则不应追加村集体经济组织或村民委员会参加诉讼;
  (2)村集体经济组织或村民委员会不参加诉讼无法查清事实,法院应首先告知原告变更村集体经济组织或村民委员会为被告;
  (3)如原告坚持其所列被告及诉讼请求的,法院可追加村集体经济组织或村民委员会为被告,变更被告村民为第三人。
  二、关于土地承包经营权问题
  5、农村土地承包经营户家庭内部就农村土地承包经营权产生的纠纷,法院应予受理。在审理中,按以下原则处理:
  (1)以承包经营户的代表人与村集体经济组织或村民委员会签订的农村土地承包合同或已领取的土地确权证书所确认的土地面积为限。
  (2)在承包经营户家庭成员内部进行平均分割,确认各自享有土地经营权的份额。
  6、对已经受理的村民主张村集体经济组织或村民委员会与村集体组织以外第三方签订土地承包(租赁)合同因未履行民主程序,要求确认合同无效的案件,应以村民个人为原告、村集体经济组织或村民委员会为被告、村集体组织以外的承包人(租赁人)为第三人。但采取招标、拍卖、公开协商等方式签订的土地承包合同除外。
  案件审理的处理原则:
  (1)首先应注重调解工作,促使享有土地承包经营权的村民与现承包方签订土地流转合同,通过规范流转程序,明确双方权利义务关系;
  (2)通过修订承包合同内容、提高租金的等方法,在保护村民合法权益的前提下,维护合同关系的稳定;
  (3)确实违反民主议定程序,且双方协商不成的,应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定,确认合同无效。同时,注意区分过错责任,在原承包户反诉请求赔偿损失的前提下,对原承包方的合理投入及预期利益要予以保护。
  7、因减免农业税等政策的影响,村民依原土地承包合同或土地确权证书要求重新获得土地承包经营权的案件,应区别对待:
  (1)已经完成二轮土地延包、土地平均承包到户的地区,有证据证明已经自愿放弃土地承包经营权的村民,现要求重新获得土地承包经营权的,原则上应驳回其诉讼请求。但可协调村民委员会与村民,有条件的在机动土地中调剂解决,没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
  (2)对不能证明已经自愿放弃土地承包经营权的村民,应根据本地区现有土地状况及本地区农委制定的相关政策,保护村民利益,将土地或土地收益给予村民。
  三、关于土地流转及土地征用过程中引起的民事纠纷问题
  8、在土地征用补偿案件中,村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件,应区别情况处理:
  (1)村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议,并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的,应裁定驳回村民的起诉。
  (2)因村集体经济组织或村民委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因,村民认为没有实际得到补偿费用的,应以村集体经济组织或村民委员会为被告。在审理中,有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的,村民要求返还收益的,法院应予支持。
  9、村民个人以村集体经济组织或村民委员会为被告,认为村集体经济组织或村民委员会改变土地用途而无合法审批手续,请求确认“土地征用”无效的案件,根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定原则上应认定“土地征用”无效。但在案件审理终结前,村集体经济组织或村民委员会提交了土地改变用途审批手续或土地征用合法审批手续的除外。
  四、关于涉农案件法律适用及诉讼费用问题
  10、关于法律适用,审理农村土地承包经营权案件中,对于《中华人民共和国农村土地承包法》实施后的行为,应当一律适用《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。对于《中华人民共和国农村土地承包法》实施以前的行为,要适用当时的法律及司法解释的有关规定;当时没有规定的,可以参照适用《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定。
  对于审理土地流转、土地征用补偿案件,要严格适用《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。
  对于审理其他涉农合同纠纷案件,除适用《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》规定外,应参照北京市制定的有关涉及农业、农村、农民的政策性文件。
  11、关于诉讼费用,农民所诉合同纠纷案件,应缴纳诉讼费用,但决不能在诉讼费用之外再收取其他费用。对符合《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条规定的缓交、减交或者免交诉讼费用条件的,农民已申请缓交、减交、免交诉讼费用的,受理案件的法院可酌情处理,以减轻农民负担。
  五、其他
  本意见自下发之日起施行。
  下发之日起尚未审结的一、二审案件适用本意见;下发之日起已经终审、当事人申请再审或者按审判监督程序提起再审的案件,不适用本意见。
  本意见与新颁布的法律、法规或司法解释不一致的,以法律、法规或司法解释为准。
北京市高级人民法院关于审理农村土地承包
纠纷案件若干问题的指导意见的说明

  一、关于诉讼主体及诉讼请求方面的问题
  1、关于集团诉讼问题。随着,农民民主意识的增强,集团诉讼、群体性诉讼在近期涉农案件中有明显增加。从维护稳定大局出发,应不鼓励集团诉讼的产生,各级法院应严格限制集团诉讼,力争以个案解决为宜。在当事人强烈要求以集团诉讼解决纠纷时,应严格按照民事诉讼法的有关规定处理。同时,注意保护诉讼代表人的合法权益,不得以各种理由限制其诉讼权利。
  在审理中,对集团诉讼可能发生的问题各级法院要早预防、早汇报,将涉农集团诉讼作为大要案积极与有关政府进行沟通,并向上级法院汇报。在处理时,应慎重处理,积极协调,多做调解工作,注重集体利益与农民个人利益的平衡。
  2、关于村民针对民主程序,要求确认村委会对外签订全部合同无效的诉讼请求是否合理的问题。我们认为,由于村民未针对特定承包合同、租赁合同,如仅以违反民主程序,就确认这些全部合同无效,会造成多种不利后果。
  首先,不利于合同的稳定性。民主程序虽然很早就在法律规定中提出,但在实际履行过程中并未被严格履行,有的没有履行民主程序,有的履行民主程序但没有书面文字记载或村民签字,没有形成书面决定,情况多样。未针对特定合同,很难对此进行区分,也不利于这些对外发包合同的稳定。
  其次,不利于农民利益的保护。如仅以未履行民主程序就确认合同无效,从过错责任来区分,承包人是没有过错的。履行民主程序的责任完全在发包方,即村民委员会或村经济合作社。据此,造成合同无效的过错就要由村委会承担,要承担承包方在承包期间的投入和预期利益。这将是很大一部分数额,最终也要由村民承担。这并不利于农民利益的保护。
  综上,我们认为如村民仅以民主程序起诉,应不予支持。要求其要针对特定承包合同,而不能泛指,否则不利于损失计算和最后处理。
  3、关于农村土地承包案件的诉讼主体问题。现阶段,村基层组织对外发生纠纷的案件时有发生,但谁能够代表村基层组织并不十分清楚。
  根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条的规定,村民委员会享有管理本村集体所有的土地和其他财产的权利,其可作为独立的诉讼主体。
  同时,北京各区县均成立村经济合作社作为村集体经济组织的代表机构。其作为诉讼主体应也无问题。还有一些地方办有村办企业,对外也会产生纠纷。对于村办企业应以是否领取营业执照为准,对于未领取营业执照的,应以村民委员会或村经济合作社作为诉讼主体较为适宜。
  4、关于村民依据土地承包合同起诉同村村民,是否应追加村集体经济组织的问题。我们认为,此类诉讼应属确权之诉。村民应以村集体经济组织为被告,以其他侵权村民为第三人确定当事人地位。但原告在起诉中往往忽视村集体经济组织的发包地位,将被告直接列为侵权村民,使审理中事实不宜查清。这就要求法院要告知原告将被告当事人进行调整。如果原告坚持以侵权为由起诉其他村民,我们认为应追加村集体经济组织为被告参加诉讼,以便查清事实。
  二、关于土地承包经营权问题
  5、关于承包经营户家庭内部就农村土地承包经营权产生的纠纷应否受理的问题。在研究中存在二种意见:一种意见认为,家庭内部就土地承包经营权产生的纠纷,不应由法院处理;另一种意见认为,法院可以受理这类纠纷。
  我们同意后一种意见。理由是:家庭内部就农村土地承包经营权所提起的纠纷,系平等主体间所产生的法律关系的纠纷,法院应予受理。只不过这类纠纷应属于家庭内部析产分割的内容。这类纠纷的产生是由于农村土地承包采取家庭承包方式,家庭并非明确的法律概念,在分户、析产、继承、离婚中必然会产生此类纠纷。一般会出现二种情况:(1)如果在析产分割、离婚等案件中已进行处理则不必单独处理;(2)如在析产分割、离婚等案件中未处理或没有产生诉讼,则应由法院立案受理。
  在处理时,此类纠纷应以承包经营户的代表人与村集体经济组织签订的农村土地承包合同或已领取的土地确权证书所确认的土地面积为限,按人口平均分割,不得再向村集体经济组织要求增加承包土地面积。同时,在处理上法院应只确定份额(土地面积),不确定具体地块(该工作应由村集体经济组织负责)。在析产分割后,按分割土地面积应重新分别与村集体经济组织签订土地承包合同或分发土地确权证书。
  6、关于村民以未履行民主程序要求确认承包合同无效的纠纷,近期时有发生。主要原因:(1)农民民主意识在不断增强。(2)随着农村税费改革和农业税的减免等利民政策的出台,土地升值空间加大,农民从土地上可以获得更大的利益,农民渴望自己经营土地。这样就产生了农民个人与村集体集约化经营之间的矛盾。(3)农民个人利益与集体利益、原承包方利益之间的不平衡。
  在这类案件中,村民起诉往往以民主程序为突破口,实质上还是一个利益平衡的问题。在起诉中,村民起诉的被告较为混乱,为了统一我们强调以村民为原告,以村委会为被告,以第三方为第三人列当事人较为合理。采取招标、拍卖、公开协商的承包因其采取的方式是公开公平的,也是民主程序的一种表现形式,故不应认定违反民主程序,应予排除。同时应强调村民起诉应限定在个人利益受到侵害的前提下,如是集体利益受到侵害应按照1999年《最高人民关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条规定受理,村民个人无权代表。
  在审理中,强调法院的调解工作,鼓励享有土地承包经营权(或持有土地确权证书)的村民与现承包方签订土地流转合同。主要目的是保持合同的稳定性。同时,对于确实违反民主议定程序,且严重损害村集体成员利益的承包合同,应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定,确认合同无效。但对原承包方的合理投入及预期利益要予以保护。
  我们应特别强调对原承包方的合理投入及预期利益要予以保护。因为履行民主议定程序责任主要在发包方(村民委员会),以此确认合同无效,过错责任完全在发包方,最终损害的还是农民个人利益。
  另外,在实践中村委会主张其与第三方签订的土地承包(租赁)合同因违反民主程序而无效的案件呈增长趋势。各地区在处理也并不一致。我们原则上认为此类案件应比照此意见执行,但考虑到各地区实际情况不同,不适宜作统一要求,各地区可根据本地实际情况灵活处理,但应以保护大多数村民利益为重。
  7、因减免农业税等政策影响,已经放弃土地承包经营权的村民能否重新获得土地的问题,现在十分突出,提出这个问题主要是从农村税费改革及农业税免征所产生的影响考虑的。
  农村税费改革和免征农业税的政策对提高农民收入、促进农村发展是极为有利的,但这些政策出台也会产生一些纠纷的发生。如在税费改革前,由于农民负担较重,许多村民放弃土地承包经营权,宁愿外出打工,不愿从事农业生产。现新的农业政策出台,这些村民重新要求承包土地,但实际土地已由集体发包出去,没有土地再给予这些村民。所以,我们根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条及市委、市政府制定的《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》制定了本意见。但由于各个地区情况并不一致,无法做到统一,各院在处理此类纠纷中应根据案件实际情况及本地区农委制定的相关政策处理。
  三、关于土地流转及土地征用方面的问题
  8、随着城市开发和城市建设的不断发展,农村集体土地的征用在不断增多,关于土地补偿费用的争议近几年时有发生。
  此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告。村民多以村民委员会作为被告。虽然最高法院在2001年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》,原则上认为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者,其仅仅是执行者,并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下,让其承担责任显然是不合适的,故本意见区分了二种情况。(1)村民委员会通过民主议定方式形成分配决议,并无截留、扣缴、挪用或分配不公情况的,村民仅认为补偿费用不符合法律、政策规定的,原则上应驳回村民的起诉。(2)村民委员会有截留、扣缴或分配不公情况的,农民个人认为补偿费用没有实际发放的,应以村民委员会为被告。在审理中,如确有截留、扣缴或分配不公情况的,农民要求返还收益的,法院应予支持。
  9、关于村民以土地流转、土地征用改变土地用途或土地流转、土地征用中无合法审批手续而请求确认流转合同或土地征用无效的问题。我们认为,随着农业政策的变化,村民往往以此理由作为请求确认土地流转合同或土地征用行为无效的理由,然后请求收回土地或更高的补偿收益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定,土地改变用途及土地征用均需经过严格的审批手续。未经审批的土地改变用途、土地征用应认定为无效。所以,如果村民提出此理由,原则上应予支持。
  但由于前几年全市各乡镇均在建设工业小区,这些小区均采取先“征地”,再引资,最后审批的建设方法,且有的小区已初具规模。如果因审批手续滞后,就认定无效会造成更大的损失,故我们认为应允许被告在案件审理终结前补办审批手续。
  四、关于法律适用及诉讼费方面的问题
  10、关于农村土地承包案件的法律适用问题,在全国民事审判工作会中曾被提出。由于涉及农村集体土地的法律法规有多部,且审理相关案件还需掌握许多地方性法规政策,这些给审判工作带来不便。为了统一全市审理农村土地承包案件思路,特提出本意见。
  11、关于涉农案件诉讼费用问题,是从保护农民权益角度提出的。由于农民的特殊情况,为切实减轻农民负担,特提出本意见。
  五、其他
  其他部分规定了本意见的适用时间和范围。特别应注意最高人民法院正在制定的关于农村土地承包法的司法解释对本意见的影响。

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